撰稿人：夏炳军 

内容提要

本报告在考察瑞典国有企业的基础上，对瑞典国有企业的管理原则、管理架构和手段、公司治理结构等进行了概括总结，并提出我国国有企业改革应借鉴瑞典成功经验，提高我国国有企业管理水平。

一、瑞典国有企业的基本情况

瑞典目前有55家国有企业，其中41家由国家独资拥有，14家国有持股。瑞典工商部直接负责管理42家，财政部、农业部、教育部、可持续发展部、外交部负责其他13家国有企业。但是在涉及国有企业所有权政策和董事会任命方面，由工商部统一负责。

国有企业的行业分布多样化，既有电力、采矿业，也有歌剧院，既有房地产，也有博彩业。国家也是斯德哥尔摩证券交易所最大的股东。国有企业在其所属行业一般都具有很强的市场地位。

瑞典国有企业总共雇佣了约19万人，其中63％是瑞典人。近年来瑞典国有企业境外雇用人数有所增长，2005年末达到69052人，瑞典最大的国有企业瑞典国家电力公司境外雇员占74％，北欧航空境外雇员占79％。

瑞典国有企业经营状况良好。据估计，国有企业总价值约6750亿克朗。2005年，瑞典国有企业总产值为3,113亿克朗，同比增长8%，占当年全国GDP(26730亿克朗)的11.6%。瑞典电力公司则是其中的主力，占国有企业税前总产值的44%。2005年，瑞典国有企业利润总额为633亿克朗，作为国家代表的瑞典财政部获约270亿瑞典克朗的分红，占政府行政总支出约3.1％（2005年财政总支出8643亿克朗）。

2005年，瑞典政府国有企业管理开支2650万克朗，其中710万克朗用于购买服务和官方报告。政府总开支约占国有企业总价值的0.004％（国有企业总价值估计为6750亿克朗）。2006年上半年，瑞典国有企业总营业额1718亿克朗，税前利润363亿克朗，净利润278亿克朗，同比增长44％。

国有企业大约可以分为两个运作模式：

一是在市场条件下按照市场经济规律进行经营运作，包括国家拥有控股权上市公司，共有31家，总雇员14.6万人，其中6.8万人为境外雇员，这类企业营业额超过5000万克朗的企业共有18家。2005年，这类企业营业额2257亿克朗，同比增长11％，其中LKAB和国家电力公司占了此部分国有企业营业额增量的89％；企业盈利能力继续保持良好势头，全年盈利同比增长85％，达到471亿克朗；股东权益达到2676亿克朗，收益率从2004年的12.7％增加到2005年的18.9％。

2006年上半年，这类企业经营额1283亿克朗，同比增长15％；税前利润329亿克朗，同比增长43％。16家企业盈利状况改善，22家企业税前利润总和达到292亿克朗。

二是需要实现某种公共利益的企业,如歌剧院，这类企业共有24家，共有雇员4.1万人，其中境外雇员119人，这类企业营业额超过5000万克朗的企业有10家。2005年这类企业营业额同比保持稳定，达到856亿克朗；利润有所下降，2005年利润总和52亿克朗，下降约5％；股东权益下降到168亿克朗，收益率29.9％。

2006年上半年，这类企业营业额达到435亿克朗，同比增长3%;税前利润达到33亿克朗，同比剧增61％。

预测瑞典国有企业私有化份额将会扩大。瑞典执政的中右联盟对瑞典国有企业私有化态度积极。2006上半年，瑞典中右联盟对瑞典内陆地区考察后，提交了一份国有企业考察报告，指出有7家国企（Talia Sonera、Nordea、OMX、SAS、SBAB、Vasakronan和Vin&Sprit）的私有化时机业已成熟。中右联盟认为，在商业化市场环境下，私有化企业通常比国有企业运作得好。但对于瑞典北部铁矿企业LKAB，中右联盟不希望私有化，并认为国家应该向北方地区的基础设施建设增资，而位于Kiruna的LKAB公司所从事的采矿业又恰恰是这一地区最为活跃的产业。中右联盟同时认为国家电力公司也应暂时保留。可以预计，随着中右联盟执政的新政府政策的逐步实施，瑞典国有企业私营化的进程会加快。

二、瑞典国有企业的管理原则

瑞典议会赋予瑞典政府国有企业管理者的角色。为达到国有资产长期增值，由政府制定和实施所有权政策，监督管理国有资产经营，并在可能情况下，顾全社会公益。监督与评价国有企业的手段包括金融分析、产业分析和各种报告。瑞典对国有企业的管理主要遵循以下原则：

1、  所有权政策统一的原则。

瑞典国有企业的管理分散在工商部、外交部、财政部等不同部门，但是国有资产的所有权政策是统一的。根据宪法，议会决定管理和处置国有资产的基本原则，瑞典政府据此处置国家资产。但政府在实质性变更公司的经营方向、稀释所有权、增资以及购买和出售股份都需获得议会批准。根据《政府预算案》，如无特别规定，国家持股少于一半或投票权少于半数，政府可自行决定是否出售国有股份。但是，对国有持股超过一半或投票权超过半数的企业，如果没有议会批准，政府不能出售国有股份。议会不干涉包括分红在内的企业正常经营管理活动。如果企业按照议会确定的经营方向运营，议会也不干预企业并购、处置或关闭企业活动。根据宪法，首相授权工商大臣处理有关国有企业所有权有关问题，执行统一的国有资产所有权政策和董事会提名。

2、  公开透明的原则。

瑞典对国有企业的管理公开透明，对公司的董事会任命、高管任命、审计监督、财务报表等都有具体的规定。国有企业股东大会也充分体现了全民所有，瑞典公民均可参加国有企业股东大会，并有权提出质询。国有企业即使没有上市，但其信息公开的程度不得低于上市公司。瑞典政府在《国有企业财务报告指南》中明确规定，国有企业必须按照斯德哥尔摩证券交易所推荐条例，提交年度报告、季度报告和经营报告，包含完整环境分析、财务目标、社会责任目标、机会均等政策、董事会工作总结、红利政策、董事会及高管薪金等内容，并在网上公布。

1982年，议会决定政府每年须提交国有企业年度报告。从1999年开始，政府开始公布国有企业年度报告。该报告面向公众、国有企业、媒体、工会和其他股东，同时也作为政府向议会提交的官方国有企业年度报告的附件。该报告包括国有企业合并报表和自2000年以来每年的资产负债表。从2000年开始，政府开始发布国有企业季度报告。

3、  分类管理的原则

    瑞典将55家国有企业划为两类，在市场条件下运营的企业和公益性企业，对这两类企业采用不同的评价和管理方法。在市场运营条件下的企业符合以下两个条件：一是在完全竞争的市场中运营；二是国家作为所有者根据企业风险状况制定有关盈利和财务收支的要求。公益性的国有企业则符合以下两个条件：一是国家作为所有者对企业活动进行直接指导和管理；二是这些企业在具有特殊规定的市场中运营。政府对在市场条件下运营的企业按照市场的要求设定具体的经营目标，并按这些目标进行评价。对于公益性企业，由于其目标是为社会创造有益的价值，因此对其地评价要相对复杂一些，很大程度上是通过一些定性的参数来进行评价和监测，这些参数主要是从社会经济和行业政策目标以及效率推演而来。由于区分两类不同企业且按不同要求提交年度报告，因而对不同公司的运营和目标完成情况就更清楚，也更公平。

三、国有企业管理架构和管理措施

1、  国有企业适用法律。

国有企业与私有企业适用相同的法律，如公司法、竞争法、会计法及内部人法。公司必须遵守议会决议和法律规定以及政府和企业签署的协议。公司在特殊行业的活动也须同时遵守该行业有关法律，如邮政法、电信法等。

2、  欧盟关于政府支持的规定

根据欧盟有关政府支持的规定，在财政支持方面，政府对国有企业和私有企业应一视同仁，其目的是防止成员国因支持本国企业提升竞争力造成对其他成员国企业不利，从而导致市场竞争扭曲。

3、  政府支持的会计规定

接受政府或公众支持的企业，当年度经营额达到一定规模时，应按照特别规定报告财务关联关系。此措施是为了使欧盟委员会深入了解财务关联企业控制相互持股企业的情况。该规定要求企业必须报告接受资金的数量、使用情况、垄断企业或特殊企业开展竞争性经营活动情况等。

4、  国有企业资本结构的调整

2003年在瑞典议会春季财政提案中，提出应采取措施重构国有企业资本，由议会确定企业利润用途，国家可以像母公司一样确定是否从一个下属企业抽调资金对另一个下属企业增资。政府在国家债务管理局设立一个账户，在2006年财政年度之前，将国有企业50亿克朗分红作为资本重新投入国有企业。议会决定转移到账户上的资金和每笔增资的数额。从2003年到2005年，已从该账户中支取29.98亿克朗，使用了29.95亿克朗。

5、  信息公开和保密

政府有关部门保管、接受和起草的有关国有企业的文件、资料，公众有权查阅。如对公司经营活动不利和可能给公司价值带来损失的敏感商业信息，则列为机密。对公众利益和个人的利益可能造成负面影响的信息，也可能列为机密。公众虽然可以要求查阅这些资料，但政府机构可以根据保密法酌情处置。

6、  内部人信息

瑞典《金融工具交易市场滥用处罚规定》给内部人下的定义为：未经公布或不为广泛了解的信息，其泄漏可能对股价造成重大影响。任何人，包括在重要位置的人，不得利用内部人信息在证券市场进行金融交易。违犯此规定者，可能被判罚款或四年以下监禁。

7、  公司法

瑞典公司法规定了公司的架构和公司的经营方向。公司的使命和经营活动应首先符合和遵守议会决议、宪法规定以及公司和政府的协议。无论国有公司还是私有公司，都应遵守企业法。除了国家审计署有关规定外，对国有企业没有其他特殊规定。国家审计署可以按照规定对国有企业经营活动进行审计。国家审计署可指定一名或多名审计师参加每年的国有企业审计。

8、  瑞典企业治理准则

《瑞典企业治理准则》(下称《准则》)于2004年12月出台。该准则的目的是改善瑞典有限责任公司的治理。该准则面向公司决策系统，使股东可以直接或间接的控制公司。该准则主要针对企业内部组织和各种团体的运作形式和相互作用，并提出了企业报告的指导原则。从2005年7月1日起，斯德哥尔摩证交所开始使用该准则。

瑞典政府基本借鉴了该《准则》。从2005年5月起，政府将《瑞典企业治理准则》纳入国有企业所有权管理架构。这就意味着，瑞典国有上市企业和瑞典国有独资企业也适用该准则。对国有持股企业，政府将与其他股东共同努力采用该准则。但由于该《准则》面向所有权比较分散的公司，因此，在国有企业使用该准则时，允许一定程度的变通。

9、  国际合作

瑞典政府积极参与OECD国家所有权政策指导原则的制定。2005年，OECD颁布实施了《国有企业公司治理指南》。该指南以OECD国有企业治理原则为基础，指导国有企业管理。该指南在很大程度上借鉴了瑞典政府所有权管理原则。

四、国有企业治理结构

瑞典国有企业的治理结构主要有三层：股东大会、董事会和管理层。股东大会为公司最高权力机构，负责宣布和任命董事会。国家作为股东不直接干预企业的经营管理活动，而是通过选拔和任命董事会成员实现对公司经营权的控制。董事会负责选拔和任命公司高管，实现公司的经营宗旨和经营目标。

1、股东大会

股东大会是企业最高决策机制。如股东大会对公众开放，任何人都可以参加股东大会。企业人数超过50人，且国有持股超过一半以上的企业，议员有权参加股东大会。董事会负责股东大会前2周到6周通知议会办公室。有意参加股东大会的议员应事先通知企业。

国有独资企业在股东大会期间应安排公众向管理层提问时间。人数少于10人，资产少于2400万克朗的企业可不安排此项内容。公司管理层和董事会决定股东大会的有关具体事宜。为督促国有企业尽快提交报告，政府希望国有企业股东大会在每年4月30日前举行。2006年，51家国有企业在4月30日前举行了股东大会。

2、董事会

公司董事会成员应始终牢记公司的利益，具有相应的经营、应对复杂环境和挑战的能力。瑞典政府希望国有企业董事会成员正直，具有良好的判断力，能有效地代表国家行使权利。

董事会构成

进入董事会的被提名人应当具备所需能力。在董事会人员构成上，重点考虑具有与企业经营直接相关的产业知识和其他相应知识的人才，并考虑是否正直、对公司忠诚等。公司每个董事会成员都应具备独立分析企业经营活动的能力。

在董事会成员构成上，应兼顾能力结构、知识结构、年龄结构和性别结构的平衡。如在性别结构上，瑞典政府对董事会女性成员的比例构成上有明确的目标，如为2003年设定的目标为女性比例40%并于当年实现。2006年5月这一比例已达到44%。

瑞典政府公务员也常出任国有企业董事会成员，目的之一是了解企业是否按照国家要求从事经营活动。目前，有47名国家公务员，包括16名女性和31名男性，出任国有企业董事。

为保证效率，对董事会人数也作了规定，一般6-8人。2005年，国有企业董事会平均7.6人，最少3人，最多10人。董事会女性平均年龄52岁，男性平均年龄57岁。女性平均连任期间3.1年，男性平均连任期限4.4年。根据规定，董事会成员连任不得超过8年。

董事会的提名和任命

对国有独资企业董事会，工商部国企司负责进行调研、提名和任命的准备工作（国企司大部分公务员兼任某个国有企业董事），工商大臣对提名和任命名单进行最后审定。瑞典工商部国企司负责对提名和任命的全过程进行推动和协调。在任命董事会成员和审计师方面，所有国有独资企业实行统一的任命原则。与《准则》不同的是，国有独资企业不设独立董事。因为《准则》主要面向所有权比较分散的公司，设立独立董事是为了保护小股东的利益。对国有独资企业和股东为数不多的国有持股企业，设立独立董事就失去了意义。

对国有持股企业，进入公司董事会的主要程序为：由股东大会提名委员会提出建议（包括对原董事会评价和改选人员建议）报股东大会，并同时在网站上公布；提名委员会在股东大会对建议进行说明；被提名人在股东大会自我介绍并接受提问；股东大会决定是否接受，如接受，同时确定其报酬额和红利分配比例。

由股东组成的选举委员会的工作举足轻重。选举委员会的主要目的是为任命董事进行准备，提出建议。政府一般在选举委员会中派一名代表。选举委员会工作组负责根据董事会构成和经营活动、环境分析以及董事会成员应具有的能力，制定招募标准，开始招募活动。结束后，根据《准则》公布提名。对国有上市公司,董事会则须设立独立董事。

如发现某个董事不再适合在董事会工作，国企司一般会向该董事提出股东不希望其继续在董事会任职。该董事一般会辞职。对国有持股企业，如果必要，也可以召开特别股东大会对董事会进行必要的变更。因为国有企业与私营企业适用相同的法律，股东（国家）也可以就董事个人责任或行为向法院提起诉讼。

董事费

董事会成员根据职责和工作分工接受报酬。报酬数量由每年股东大会决定。特别任命的委员会董事的报酬也由股东大会确定。董事会成员报酬在年度报表中列出。

董事会的职责

国有企业应在环境、社会、人权、性别平等、种族平等等方面有明确的战略和思路,并有具有相应的政策。在职业道德、社会和环境责任方面，应将诚信放在战略位置，在国际通行的人权、工作条件、环境和治理腐败规则的前提下，制定明确的职业道德、社会和环境责任的政策。在性别平等和种族平等政策方面为其他公司树立榜样。在工作条件方面，应把让员工身心愉悦地工作作为一项战略，政府希望国有企业在减少病休方面树立榜样，2002年政府宣布到2008年国有企业病休减少一半，公司董事会应将此问题与其他问题放在相同重要的位置。在透明公开方面，政府认为国有企业应当至少与上市企业一样透明。2002年3月，政府确定了国有企业财务报告指导原则。董事会应确保公司按照现行会计法、通行会计准则，根据斯德哥尔摩公司上市协议指导意见提交年度报告、季度报告和年终报告。董事会还要根据政府所有权政策就执行政府所有权指令的执行情况起草报告，起草公司治理报告，并将其纳入公司年度报告。从2005年5月1日起，年度报告还须包括非财务风险的有关情况，即所谓可持续发展的有关资料。在委员会工作方面，《准则》规定必须建立一个审计委员会和薪酬委员会，并按照《准则》进行运作。

3、审计师

审计师的任务是对董事会任命的管理层、首席执行官、公司年报和会计记录进行审核。国家负责任命国有独资企业审计师。具体选拔、任命（审计服务购买）工作由公司会计部门、审计委员会和其他有关部门负责，由每年股东大会做出决定。政府（工商部国企司）有关负责人跟踪审计服务购买原则的确定、筛选和评价的全过程。根据公司法，被推选的审计师一般任期4年。在特殊情况下，如审计师连任，则须对其工作进行评价。公司法规定，连任期限一般不超过三年。

4、管理层

董事会最重要的一项任务是任命和解雇首席执行官。为使董事和首席执行官职能有效分开，政府认为首席执行官（CEO）不应担任董事。这与《准则》有所区别，准则中允许CEO担任董事。

管理层薪酬。根据《准则》股东大会应依据董事会建议确定管理层的薪酬原则。但国有独资企业确定管理层薪酬原则的前提是，董事会建议必须符合政府的指导原则。2003年10月9日以前，如政府与企业签署的协议不符合指导原则的但协议仍然有效的，该协议可以继续执行。对政府持股企业，政府将积极开展与其他股东对话，政府按照指导原则办。

政府的总体思路是：国有企业管理层和相关人员薪酬应具备竞争力，但不应超过其他公司。将固定工资和贡献奖励养老金结合起来。在特殊情况下，如实行奖励制度，则应面向公司全体员工，但不包括公司首席执行官。奖励应与公司经营目标挂钩。奖励金额不应超过个人两个月工资。

五、对我国国有企业管理的启示

1、  有进有退，继续优化国有资本行业布局。

我国国有企业最近几年进行了前所未有的改革。国有企业的规模、比重和行业分布发生了很大变化。国有企业的改革对推动整个经济的健康发展起到了至关重要的作用。但是，不可否认，一些国有企业效率低下，有的处于垄断地位，妨碍了该行业的健康发展。我国可借鉴瑞典国有企业行业布局，根据我国国情和发展阶段，对我国国有经济结构进行战略性的调整，减少垄断性企业，大规模缩减竞争性领域国有企业数量，保留一部分基础好、竞争性强的企业，以在环保、性别平等、社会责任等方面为其他企业树立榜样；同时，应加强对垄断企业的监管，增加公益性领域国有企业数量，提高社会福利。

2、  对国有企业实行分类管理。

一般来说，国有企业目标应当是多重的，不仅具有一般企业的盈利性目标，而且还应具有多重的社会目标，而两种目标在很多情况下往往难以兼顾。正因为如此，瑞典将国有企业划分为在市场条件下运营的国有企业和具有公益目的的企业。对于两种企业规定不同的经营目标。例如：1997年成立的IRECO公司，目的是提升瑞典在工业研发方面的水平，因此对其没有盈利目标规定。而对国家电力公司这样的企业，不但有明确的经营目标，而求有明确的红利分配政策。我国可以借鉴瑞典做法，将国有企业进行分类管理，将国有企业划分为市场条件下运营的企业和公益性企业，实行不同的管理模式。对在市场条件下运营的国有企业，应把竞争能力、经营效率放在第一位，而不承担其它社会目标。国家在这些企业中的角色类似于一个普通的股东，主要采取控股方式进行间接控制。对于公益性国有企业，政府可较多采取直接管理的办法，不设定盈利目标，采用较为软性的考核方法，通过一些经济社会、环境、效率等方面的定性指标对其进行考核。

3、  完善国有资产所有权管理制度。

瑞典国有企业数量不多，虽然管理分散在不同部门，但是所有企业都实行统一的所有权政策，保证了企业间的公平。我国可借鉴瑞典的做法，完善我国国有资产产权管理制度，对所有国有企业实行统一的制度。根据我国地域广，国有企业分散且数量较大的特点，可继续实行分级管理。为保证国有企业制度的统一性和连续性，可以考虑对国有企业实行垂直管理。

4、  完善国有企业治理结构

在瑞典国有企业的治理结构中，实行董事会管理体制，其组成通常包括内部的和外部的所有者代表（包括作为代表国家的政府公务员）、企业经营管理者，并注意平衡董事会的年龄、性别、知识、能力结构，以提高企业战略决策的科学性。借鉴瑞典的成功经验，我国也应建立董事会专家化的集体决策制度，弱化政府行政行为对企业经营活动的影响。在国有企业董事会、监事会成员任命等方面，可考虑将外部董事制度与公务员担任董事制度结合起来，招募具有企业管理经验和特殊才能的人才进入政府国企管理部门，在部分企业国有企业试行政府公务员出任董事，待成熟后再推广

5、增强国有企业透明度，加强公众对国有企业的监督管理。

瑞典对国有企业的信息披露的规定详细并且具有针对性，有效地保证了舆论、股东、公众对国有企业的监督。同时，瑞典还有一整套对国有企业的审计程序和办法，注意利用社会审计咨询机构资源，保证了对国有企业的有效监管。我国在国有企业改革中，应采取措施增加国有企业透明度，提高公民所有者的意识，强化公众和舆论的监督。在审计方面，国有企业审计师应由政府指定，与企业不发生经济往来，对政府负责，同时，可利用社会审计资源，提高审计效率。

6、改革国有企业分红制度。

实行国有企业向国家分红制度，作家作为国有企业股东，有权获得国有企业的分红，并决定红利的用途。国家应当收回国有企业红利再投资的决定权，利用红利再投资进一步完善国有资本的产业布局，同时，通过对国有企业红利再投资，可以达到宏观经济调控的目的。