荷兰是世界主要农产品生产和出口国，乳制品业是荷农业中最重要的部门之一，约占荷农业产值的20%及出口额的16%。荷乳制品以高质量、安全、品种多样享誉世界，尤其是婴幼儿配方奶粉，其安全和质量标准高、生产工艺和技术水平先进、监管严格，广受各国消费者好评。

一、荷乳制品业及婴幼儿奶粉生产基本情况

乳制品业是荷农业三大部门之一。据荷奶制品协会（NZO）发布的《2011年荷兰奶制品行业报告》，荷草场和玉米地面积为120万公顷，约占荷国土面积的28%，共有1.85万家农场、147万头奶牛和25万头奶羊，年奶产量达119亿公斤，约占全球奶产量的2%。除10.4亿公斤以鲜奶形式出售外，大部分牛奶和羊奶用于加工制作成奶酪、黄油、奶粉、炼乳等产品，其中，奶酪产量9.5亿公斤，炼乳4.54亿公斤，奶粉2.93亿公斤，黄油1.87亿公斤。荷鲜奶及奶制品的35%供应国内市场，45%供应欧盟市场，20%出口至非欧盟市场。2011年，荷奶制品业总产值达64亿欧元，外贸额达77亿欧元。其中，出口54亿欧元，同比增长17%，进口23亿欧元，增长10%。荷共有20家奶制品加工企业、50家工厂、300个批发商及6800个零售商，就业人数5.7万。 

2011年，荷婴幼儿配方奶粉产量约2.5亿公斤，其中1.95亿公斤出口至其他国家，仅22%左右在国内销售。荷婴幼儿配方奶粉主要生产厂商包括FrieslandCampina、Danone、Mead Johnson、Abbolt、Soy Nutrition等几家公司，产量占比超过95%。

二、荷适用于婴幼儿奶粉安全和质量的法律体系及监管机构

荷奶粉的优势（其安全性、质量高等特点）归功于立法，荷食品安全立法的基础是其“以人为本”的理念，即人的健康是第一位的，只要认为对人类健康存在危害或可能造成危害，就必须采取一切必要措施进行保护，而无需充分科学论证的评估结果，更不用等到发生了损害消费者健康和安全的事实和后果。根据该理念，所有食品立法的原则均为最高程度地保护消费者健康与安全，最大限度地防止任何危害食品安全行为的发生。对于任何侵害消费者健康和安全的行为，法律将给予最严厉的处罚，同时对受害者进行最大程度的补偿。

在荷兰，适用于婴幼儿奶粉的法律法规包括欧盟、全球食品安全倡议（GFSI）和国际标准化组织（ISO）等国际组织及荷本国关于乳制品生产、销售的所有法律法规和技术标准。具体而言，包括欧盟食品法总则（欧委会178/2002指令）、欧盟食品卫生指令、欧盟关于动物副产品生产有关规定（欧委会1069/2009及142/2011指令）、欧盟关于产品包装和销售方面的规定、欧盟动物福利法、GFSI和ISO关于乳制品生产的标准和规定、荷兰食品和药品法、荷兰动植物检疫法、荷兰消费品法、荷兰农业质量法、荷兰乳制品行业规定等有关法律法规、标准和实施细则。

事实上，在实际操作中，荷许多规定和标准均超过欧盟及GFSI和ISO等国际组织有关要求，尤其在婴幼儿奶粉生产上，为最大程度上保证婴幼儿奶粉的产品安全和质量，荷对卫生条件、生产工艺和流程、配方标准、运输和包装等方面要求近乎苛刻，监管措施十分严厉。

在监管机构方面，荷兰奶及奶制品监管委员会（COKZ）负责婴幼儿奶粉生产过程的安全和质量监控，食品和消费者产品安全管理局（VWA）负责婴幼儿奶粉销售环节的安全和质量监管，两者均为独立的监管机构。

COKZ由荷兰政府和行业协会合作设立，共有45名工作人员，董事会成员由荷经济部、卫生部及奶制品协会、农业和园艺业协会、贸易商联合会等三大农业组织共同商议确定。为确保COKZ监管的独立性和有效性，其工作人员均必须是乳制品行业的专家和业内人士，但不允许在任何乳制品及相关企业内兼任职务、持有股份或发生任何经济利益关系。COKZ的主要职能包括执行乳制品相关法律法规、监管企业生产过程、现场核查和抽查、复核实验室样品查验结果、发放出口安全和质量许可证、提出法律法规修改和立法建议等。

三、荷婴幼儿奶粉安全和质量监控体系

为保证奶制品生产安全，荷早在1723年即引入安全和质量标准，1913年以法律形式加以确定，同时建立首个奶制品测试中心，对包括奶粉在内的各种奶制品进行抽样检测。经近百年的实践，目前，荷在婴幼儿配方奶粉生产、销售整个链条形成了一套完善的监控体系。具体而言，包括严格把好奶源关、生产关和销售关三方面：

（一）严格把好奶源关

一是对农场环境、卫生条件、技术设备、安全性等有严格要求。荷兰长期以来推行农业合作社机制，几乎所有农场主都是合作社成员，大部分奶制品企业包括FrieslandCampina在内也是以合作社形式运营，即农场主为企业的所有者，与企业利益直接攸关。农业合作社机制要求其成员即农场主确保其环境、卫生条件、技术设备及防火防病等安全性措施严格符合有关法规和标准。通过与农场主签署采购合同，鲜奶收购企业有权对农场主生产条件进行监督和检查，包括检查草场环境、牛羊圈卫生条件、通风、温度、饮用水及饲料等情况。农场主定期接受培训，学习农场管理、奶牛养殖、机器挤奶、鲜奶储藏等方面的知识和经验，同时他们也经常获得鲜奶收购企业、荷奶制品协会等机构的咨询建议和帮助。

二是对草料、玉米及其他饲料有严格的质量要求。鲜草必须杜绝病虫害，干草应按科学方法储存，在牛羊食用前进行检查，确保其不受病虫影响，玉米及其他粗粮必须从指定饲料供应商购买，供应商须拥有特定证书，证明其产品符合HACCP和GMP+质量标准即饲料及添加物安全和质量标准。一旦追溯发现饲料含有害或危险物质，饲料供应商需承担相应责任和后果。

三是确保奶牛的健康。荷对奶牛、奶羊进行I&R强制登记制度，根据有关法律规定，每头奶牛出生后必须在耳朵上打上黄色标签，上面标注代码号，用于记录该奶牛全部信息以便日后进行追溯，此标签将伴随奶牛终生。在荷兰，奶牛受到良好的人性化对待，除出于动物保护原因外，荷农场主坚信，对奶牛的细心呵护可使其产出最好质量的牛奶，从而为自身创造更大利益。奶牛用药受到严格限制，一般情况下禁止使用抗生素、催长剂等药物。按规定，农场主应定期向鲜奶收购企业报告奶牛健康状况，COKZ和鲜奶收购企业不定期进行现场检查，了解奶牛饲养情况，通常此类检查均委托兽医进行，兽医对检查结果的真实性和准确性负责。

四是确保鲜奶的安全和质量。荷采奶车司机均为受过专业培训人员，对所采牛奶安全和质量负重要责任，其资质由COKZ每年加以认定，定期接受相关知识和技能培训。采奶车在每个农场采集牛奶前，先要对农场的储奶罐进行严格检查，包括其卫生条件、温度、搅拌频率等，之后观察奶的色泽、粘稠度、质感、纯净度情况，并抽取样品交由专业实验室化验，样品上装有芯片，与GPS系统连接，可准确追溯采集时间、地点及其他有关数据。在基本确定牛奶安全和质量合格后，采奶员方可将农场奶罐中的奶导入采奶车。通常而言，采奶车每天采集六至七家农场，路线均事先设计好，以保证采集和运输过程不对奶的质量造成影响。

（二）严格把好生产关

考虑到婴幼儿奶粉所针对的特殊消费人群，荷对婴幼儿奶粉加工和生产环节有十分严格的法律规定和标准，其大大严于其他奶制品加工和生产规定。COKZ对婴幼儿奶粉生产流程的监管十分严格，实行企业自查、实验室检测和COKZ复核及抽查三套监管体系，其主要做法如下：

一是婴幼儿奶粉生产企业必须取得ISO、GFSI等国际组织颁发的证书，证明其生产流程和工艺符合相关标准和规定。企业的生产设备和流程严格按有关标准进行，包括正确使用乳化器、蒸发器、搅拌器、喷雾烘干器等设备，掌握不同阶段的温度、湿度，确保每个步骤的卫生标准等。目前，荷婴幼儿配方奶粉主要生产企业有六家，均为历史悠久的大型奶粉生产企业，这既有利于保证奶粉的安全和质量，也便利COKZ等机构的监管。

二是对配方严格把关。荷政府对婴幼儿奶粉的配方有极其严格的规定，奶粉所含的脂肪、蛋白质、碳水化合物、维生素、微量元素等的比例有精确的标准，企业在生产过程中，必须保证奶粉各种成分的比例完全在标准范围内浮动，不得超出最高值，也不可低于最低值。乳清是生产婴幼儿配方奶粉的主要原材料，荷奶粉生产企业必须确保所加工的乳清符合有关安全和质量标准。对于维生素、微量元素等其他配方成分，供应商应确保产品安全和质量并承担相关责任。多年来，荷奶粉生产商与配方供应商建立了良好合作和互信关系，为确保产品的安全和质量，生产商基本仅与固定的几家配方供应商合作。

三是执行极高的卫生标准。荷婴幼儿配方奶卫生标准高于其他奶制品生产标准，其生产区域相对封闭，禁止无关人员进入。乳化器、蒸发器、搅拌器、喷雾烘干器等设备及生产区域必须进行无菌化处理，工作人员必须严格按照卫生规定进行操作，生产区域定期接受卫生检查。

四是严格的监管机制确保生产环节的安全和产品质量。目前，荷婴幼儿奶粉生产企业均建立了系统的内部检查体系，对奶粉生产流程进行严格地自我把关，例如FrieslandCampina的Foqus审查体系即是鲜奶生产、奶粉等奶制品加工方面的一套完整的自查体系。根据规定，奶粉生产企业须将原材料、每个生产流程的半成品及最终制成品取样并交独立的实验室进行检测，实验室根据检查结果对奶粉的安全和质量作出评估并对此负责，荷兰获得COKZ认可的实验室约有60-80家。最后一道程序是COKZ的复核和抽查，COKZ对实验室的检测数据和评估结果进行复核，并不定期对奶粉生产企业进行抽查，抽查基本以突击方式进行，不事先告知企业。事实上，荷婴幼儿奶粉生产企业与COKZ保持着良好的合作关系，其一般主动汇报生产情况，就生产流程中可能出现的问题进行充分沟通并获得COKZ的指导和帮助。此外，企业与研究机构的密切合作也是婴幼儿奶粉安全和质量的重要保证。 

（三）严格把好销售关

荷重视婴幼儿奶粉包装和销售环节的安全和质量监控。除要求包装上准确说明奶粉的成分、保质期、生产企业、适用人群等基本信息外，更重要的是确保包装材料及包装方法的安全。简单地说，必须确保婴幼儿奶粉的包装材料和方法不会影响其安全和质量，包括在运输和存放过程中，也不会对奶粉安全和质量有任何影响。其中，比较重要的环节有确保包装材料干净卫生、防止其含有任何危险成分、保证包装方法的科学性和产品良好的密封性、确保包装在运输过程中的坚固性等。一般而言，为确保包装环节的安全，荷婴幼儿奶粉生产商仅与固定的几家包装企业合作，双方在常年的合作过程中建立了良好的互信。

在销售方面，荷奶粉生产商主要通过批发商、分拨商和零售商进行销售，一些规模较大的婴幼儿奶粉生产企业如FrieslandCampina、Danone等也直接对外售卖产品。通过签署销售合同，生产商对奶粉销售环节的安全和质量进行控制。食品和消费者产品安全管理局（VWA）对婴幼儿奶粉销售进行监管，根据VWA规定，包括婴幼儿奶粉在内的所有乳制品必须首先抽样交有相关资质的实验室检验，检验结果交VWA复核，复核通过后，实验室可颁发产品安全和质量鉴定证书，只有获得该证书后，产品方可上架销售。VWA还定期或不定期对上架乳制品进行抽查，一旦发现不合格产品，即迅速进行下架处理，并启动追溯体系召回所有不合格产品，同时及时通知消费者，并对有关企业进行严厉处罚。