颇具特色的挪威国有企业监管

挪威是发达、富裕的资本主义国家，2002年国民生产总值折1921亿美元，人均约4万美元，居世界前列。挪威的经济规模虽不大、结构不尽合理、世界级的跨国公司和集团也不多，在2002年《财富》世界企业500强中只有国家石油公司（298名）、海德鲁集团（330名）和阿克？克瓦纳集团（408名）榜上有名，然而，挪威国有企业所占份量大是其经济一大特点，并且有一套符合自身情况的国企监管体系。本文就挪威对国有企业的监管及改革予以简要介绍。这里说的国有企业是指国家全资、国家控股或国家参股的企业。

一、国有企业现状。

从历史上看，挪威传统上私人企业的规模很小，发展也缓慢，国有经济一直是其国民经济的主要成分，如交通运输、电信、电力、自然资源、基础设施等主要国民经济领域以及医院、广播等社会机构等都掌握在国家手中，大约四分之三的国民收入来自国有经济。目前挪威政府管理的大型国有企业有43个，截至2003年10月，挪威国有股票在奥斯陆股票交易市场的市值为2450亿克朗（约合350亿欧元），占奥斯陆股票市场交易股票总市值的43%，而私人股票市值只占股票市场总值的6%。同时，挪威非上市国有企业总资本近1000亿克朗，约140亿欧元。截止2002年年底，挪威国有企业的就业人数约15万人，占全国就业总人数的7%左右。

（一）国家控制着国民经济中的主要领域。

挪威政府在一些有关国计民生的领域掌握着一批“国家队”，如在电力领域，国家拥有挪威国家电力公司和国家电网公司百分之百的所有权；在邮政、通讯和交通领域，国家拥有挪威邮政公司和国家铁路公司百分之百的所有权，拥有挪威电信公司大部分股权和北欧航空公司部分股权；在石油天然气领域，国家拥有挪威国家石油公司绝大部分股权和海德鲁公司近一半的股权；在医疗领域，挪威地方政府完全拥有医疗卫生机构；在金融领域，国家拥有挪威最大的商业银行－－挪威银行近一半的股权。

（二）中央部委或地方政府行使对国有企业的管理。

挪威对国有企业的管理颇具特点。中央部委或地方政府都或多或少地管理着国家或地方的国有企业。这些部委或地方政府代表国家行使

国有权益的监管权，保证国有权益的增值。

挪中央政府的贸易工业部下设国有制司。该司代表国家管理着21个国有企业中的国家权益，并制定涉及国有制方面的政策和措施。挪中央各部委分管的情况是：贸工部管理海德鲁集团(2002年挪威百强企业第2位)、挪威电信公司（百强第3位）、挪威银行（百强第8位）等23家企业；交通运输部管理挪威邮政公司、挪威国家铁路公司、机场高速铁路公司等5家企业；石油能源部管理国家电网公司、国家石油公司（百强排名第1位）等5家企

业的国有权益或国家股权。

挪威主要大型国有企业相关数据一览表

（截至2002年年底） （上市指奥斯陆股市，金额：百万克朗）

名称 企业市值

国有股权 国股市值

(国有权益) 百强排名

(2002年) 管理部委

1、上市企业

Statoil

(国家石油公司) 45400 81.8% 36700 1 石油能源部

Norsk Hydro ASA

(海德鲁集团) 82778 43.8% 36276 2 贸工部

Telenor ASA

(挪威电信公司) 47772 77.6% 37085 3 贸工部

Den norske Bank ASA (挪威银行) 25121 47.5% 11941 8 贸工部

SAS AB

(北欧航空) 6826 14.3% 975 19 贸工部

Kongsberg Gruppen 2760 50% 1380 43 贸工部

Raufoss ASA 143 50.3% 72 贸工部

2、非上市企业

(有限责任)

NSB AS

(国家铁路公司) 100% 13770 交通运输部

Posten Norge AS

(挪威邮政公司) 100% 9560 20 交通运输部

Flytoget

(机场高速铁路公司) 100% 交通运输部

Avinor As 100% 交通运输部

Mesta AS 100% 交通运输部

Stanett

(国家电网公司) 100% 11970 33 石油能源部

Enova 100% 石油能源部

Petoro 100% 石油能源部

Gassco 100% 石油能源部

Statkraft

(国家电力公司) 100% 29 贸工部

Ecc AS 100% 贸工部

Grodegaard AS 100% 贸工部

Entra Eiendom As 100% 贸工部

Bjornoen AS 100% 贸工部

Kings Bay AS 100% 贸工部

SIVA SF 100% 贸工部

Store Norske

Spitsbergrn Kulkompa 99.9% 贸工部

Arcus As 34.0% 贸工部

Cermaq ASA 79.4% 贸工部

Eksportfinans ASA 15.0% 贸工部

Nammo AS 45.0% 贸工部

NOAH Holding AS 70.9% 贸工部

A/S Olivin 51.0% 贸工部

（三）大多数国有企业运营正常。

1993年，挪威国有上市企业占奥斯陆股市市值的21%，至2003年，该比重上升到43%。由于有健全的法律体系和严格的监管规定，故国有企业的运营基本上是好的。2002年，贸工部管理的23家企业的净营业额达2849亿克朗，比上年有增长。在非上市企业中，国家电力公司等几家企业经营业绩也不错。但是，由于资金束缚了大部分企业的手脚，国有企业的盈利不如期望的好。此外，受国际大环境的影响，2002年国有上市企业的市值比2001年有所下降。尽管企业在股票市场上的价值降低了，但企业创造价值的能力并没有受到损害。不管上市与否，国家石油公司、海德鲁集团等四个国家占大股的企业的发展，在很大程度上影响整体国有企业的业绩。

二、对国有企业的监督管理

（一）政府既是行业管理者、又是企业所有者。

挪威政府具有行业管理职能的同时又是企业的所有者。如石油能源部负责国家石油、天然气及有关水利、电力的规划和管理，负责挪大陆架油田的招标等相关工作，而该部也代表国家管理国家电网公司、国家石油公司81%的股权；交通运输部负责国家运输工作，也负责管理国家全资企业－国家铁路公司、国家邮政公司等。这些部委代表国家行使对国有权益的监管权，而部长则行使全资的国有企业公司大会的职能。

挪威政府也认同政府具有多个职能和任务。对于保证政府行为的合法性来说，重要的是区分不同的职能。到底政府是应该作为企业所有者还是行业管理者？挪威政府认为，对于投资者和债权方来说，政府应该是企业所有者；如作为行业管理者，则政府应该独立于企业所有者角色之外。有一点十分清楚，那就是政府作为一个企业的所有者，在与其它企业竞争中，不能借助行业管理者的身份来偏袒自己的企业。

（二）政府的监管和企业的评估原则。

挪威政府认为，良好的企业监管原则将会为企业的有序经营、稳定的资产增值、投资者信心的确立和解决就业做出贡献。

挪威政府对国家持股企业的监管原则基于两个出发点：一是国有股增值，为了这个目标，国家投资的返还、企业资金构架、企业董事任命以及奖惩措施都非常重要；二是必须强调国家监管的基础和确保股东权利；由于对个人股东来说，国家在许多企业中是控股人，因此政府不能做有损于其它股东权利和经济利益的事；公平对待股东、国有利益透明以及股东大会作用的发挥都十分重要。如果处理好这些问题，就能保证国有资产增值。挪威政府根据以上两点制定了10个监管原则：1、平等对待所有股东；2、企业中的国有权益透明化；3、企业所有权的决定和处理方案由企业股东大会决定；4、国家与其它股东一起为企业设立经营目标，董事会负责完成目标；5、企业的资金构成应与企业的状况及所有权目标相一致；6、董事会的组成应具有多样性、竞争性、与能力相适应的特点，并能反映企业的不同特征；7、合理的补偿和鼓励措施能促进企业价值的创造；8、董事会代表企业所有者行使独立的经营管理权力；9、董事会应为自己的工作制定计划，从提高自身竞争力的角度出发努力工作，并对工作成绩进行评估；10、企业确认自己对所有股东和债权人的责任。

挪威政府对国有企业的盈利也制定了评估原则。这种评估是在真实的利润和满足经营目标的基础上进行的。对上市公司来说，近期公司的股票价格及股票在三级市场上的价格就是对企业盈利评估的基础；对那些短期内不会出售股权的小国有企业来说，由于缺少可以参照评估的公司，因此这些小企业的运营成本就被作为评估的基础；对于运营十分好的上市企业，评估也可能以估定价值的方式进行。总之，对不同的企业用不同的评估方法。

（三）国有企业的形式和监管方式。

在挪威企业监管的法律体系构成中，《有限责任公司法》和《股份制公司法》是基本的法律。此外，该体系的其它构成还有：公司章程、企业所有者通过股东大会行使他们的权力、董事会由股东大会或监事会选举产生、董事会的职责是负责企业的管理和监督；挪威法律规定，在注册资本300万克朗以上的、或在公开募股的股份制公司拥有股权的非公开募股的股份制企业中的首席执行官不能兼任企业的董事长。

目前，挪威国有企业有4种类型，国家对它们的监管内容以及监管方式如下：

1、地方公共卫生机构－医院（RHF）。

国家对医院的监管主要集中在监督医院董事会的选举、医院院长的任命，审查医疗卫生的技术标准以及评估偏离技术标准会带来的政治影响。

国家监管的方式主要是审查医院的个案决定，干预其日常运营并严格进行资金控制。

RHF由国家出资成立。这类型企业不能涉足与医疗卫生无关的活动，企业的破产必须由所有者大会－国家来决定。

2、国有全资企业（SF）。

国家对这类企业的监管主要集中在企业董事会的选举、首席执行官的任命、资金的监控和部门产业政策的实施。

国家监管的方式是：审查这类企业的重大业务决定；确定企业借款最高限额以及资金的增减限额；检查对国家竞争法的执行情况以及对特殊规定和许可证条款的遵守情况。

挪威国家电网公司（Statnett）就是SF企业，隶属于挪威石油能源部。公司的最高权力机构是年度大会，也就是石油能源部大臣。但是电网公司拥有一个电网使用者理事会，它的职能跟监事会差不多，理事会成员由年度大会指定，具有很强的行业代表性。如果公司的决定和使用者理事会的意见相佐，经理事会三分之二成员同意，矛盾则会被提交到年度大会讨论。同时，年度大会选举产生董事会。由于国家电网公司的年度大会就是石油能源部大臣，因此，大臣会从专业以及商业的角度出发选择董事会成员。根据公司的章程，董事会由7至9名成员组成，其中1名必须是电力工业的代表，2－3名必须选自公司员工。最后，公司业务管理层由董事会选择。

如果SF类企业要进行兼并或收购活动，必须首先成立一家国有全资有限责任公司（AS），然后由成立的AS公司完成有关购并业务。

3、国有全资有限责任公司（AS）。

这类企业国家负有限责任，国家的监管主要集中在企业董事会的选举、重大业务决定以及资金监控。

国家监管的方式是参与所有者大会、选举董事会、公司章程的制定以及国家出资的确定。

挪威国家铁路公司（NSB）2002年7月1日改制为有限责任公司，归交通运输部管理。交通运输部大臣行使所有者大会的职责，负责选举董事会，制定公司的章程，董事会再选择企业业务管理层。这类国家全资企业的重组完全按照《有限责任公司法》来执行，企业的破产由所有者大会决定或者破产法庭裁定。

4、上市的股份制企业（ASA）。

国家在这些企业中拥有股权，并作为股东主要监管企业董事会的选举、企业资金情况以及企业的社会责任，监管方式是参与股东大会、选举董事会以及参与制定公司章程。

挪威国家石油公司就是ASA类型企业。国家在其中拥有81.7%的股权，是最大的股东。国家石油公司的权力机构由股东大会、监事会、董事会和首席执行官组成。股东大会是公司最高权力主体，大会每年召开一次，选举任期两年的监事会。监事会负责监督董事会的工作、核查公司帐目、处理具有重大意义的事件，监事会由12名成员组成，8名由股东中选出，4名是职工选出的代表，监事会有权指定两名成员参与公司董事会选举委员会。选举委员会选举产生董事会，董事会负责公司发展计划以及财政预算，并处理具有重大战略意义的商业决策。为保证股东的利益，挪威国家石油公司的董事会成员包括公司员工、政府官员、合作者、供应商以及非政府组织成员。这种董事会组成原则是便于更好的管理和控制经营。目前董事会有9名成员，其中3名由雇员选举产生。最后，董事会选定公司执行委员会及首席执行官。这类ASA企业的重组完全按照《股份制公司法》来执行，企业的破产由股东大会决定或者破产法庭裁定。

三、国有企业的改革。

（一）国有企业改革的理论依据－所有制与价值创造论。

在经济活动中，所有制对于价值创造来说非常重要。工业领域中的市场全球化已经要求对企业所有权进行重新调整和组合。伴随着全球市场快速的增长，企业重组的呼声在增强，企业获得投资参与的方式也在不断的发展。这就意味着一个好的企业的所有者不仅需要竞争力和资金，同时也要具备快速决策的能力。很多实际经验表明，私人所有制在一定程度上比国有制能更好的迎合市场的需求。在私有经济成份能很好行使市场职能时，国有企业就不应该再提供类似的产品和服务。很多实例证明，公共产业在投资上往往得到的是低回报率和低产值。哪一种类型所有制形式能长期地保持企业盈利和强有力的竞争，这在理论和实践上都没有明确的答案。但是，多样的、不同所有者的企业形式可以通过一个积极活跃的所有权益市场为企业增值创造一个的好环境。

挪威政府的研究报告指出，为了挪威福利的增加与发展，按照能为国家资产进行价值创造的方式来管理产业十分重要。商业活动并不是国有权益的目标，审视国有权益应将权力与民主结合起来进行。国际上许多研究都显示，国有企业的经营活动是混合型的。许多研究还表明，当政府参与商业行为时，那么政策制定与商业活动之间的冲突就会很容易显现。挪威政府的理念就是，当所有制作为达到目标的一个工具或国家收入的一种投资方式时，国家应该参与商业活动，但政府应该减少经济中庞大的国家所有权并增强私有权益的成份。当然，在这个过程中国有企业的发展以及国有资产的保护应该得到重视。公共利益可以通过立法、商业环境的改变或政策的执行来得到保护和维持。政府的一个重要目标就是要防止不必要的权力集中，包括所有权，同时侧重于区分国家即作为企业所有者又作为行业管理者的角色，并使角色清晰化。

（二）国有制政策的改变：减少国有权益。

挪威政府不断审视国家作为企业管理者和所有者的作用，探讨改进企业组织构架和管理企业的措施。2001年新上台的三党联合政府强调了贸易和工业领域国有权益的必要性，并诠释了在私有企业中国有权益存在的意图。

政府认为：商业活动的私人所有权能使价值创造达到最大化，应该增强私人所有制在挪经济中的成份；在市场条件下，如果私有企业能提供产品和服务或做得更好的情况下，国有企业不应该再参与类似经济活动；在许多国有企业与私营企业竞争的领域，国家应该下大力气保证国家既作为所有者又作为股东的行为的准确性；企业的经营管理应当按照那种政府角色不会被混淆的方式进行，国家必须按照公认的监管原则来行使自己所有权角色；企业和作为所有者的国家都必须赢得市场参与的信任，这样既能保证私有企业的健康发展，又能保证国家资产的有效增值；由于国有制在挪威经济中占有大的比例，因此为保证一个小的、开放的挪威经济体的复活，就必须减少国有制在挪经济中的成份；国家整体利益能通过立法、改变商业环境和行政执法的方式得到维护，因此，如果没有特殊的原因，国家应该剥离它在经济中的权益。

同时，挪威政府认为，在政策领域政府通过所有权能充分达到国家想达到的目标，同时从保证国家安全的角度出发，那些市场经济不再支持的经济行为，如基础设施建设、调查与研究以及管理重要的资源等都需要国家来继续进行。挪威政府还认为，即使减少了国家所有者的成份，但在可预见的将来，国家仍是一个企业的所有者和股东，国家可以继续控制在奥斯陆股票市场上市的企业的所有权。

（三）国有企业监管方式及企业形式的改革。

根据挪威的法律，国王（政府）是国有资产的管理者。但是政府的有关决定包括企业的预算投入、股份购买、国有股权的出售以及其它有关交易行为需经议会批准，并接受议会的监督。挪威政府一直在进行区分自己行业管理者和企业所有者角色的工作，准备将所有国有企业都归属一个部门进行管理，同时减少部门在公司中所有权和行业管理的职能。从2001年开始，挪威政府的各个部委开始向贸易工业部移交其管理的国有企业权益，由贸工部作为国有权益的代表，对这些企业进行统一管理。

1、企业监管改革原则和监管方式的变化。

挪威国有企业监管改革的指导原则是：政府分离政策制订者、管理者和所有者三种职能，政府官员从企业董事会脱离出来，董事会成员必须是专业人员组成；政府对企业的监管更加注重市场化导向和企业的效率；国有全资企业（SF）必须是在为获得部门目标的基础上设立；当部门目标已经低于商业效率和竞争力，SF 企业就可以向有限责任公司转换；政府对SF和有限责任类型企业的年度盈利评估，改由投资性银行进行；SF企业如果想与私人进行合作并出资的话，那么可以设立股份制企业并上市。同时，欧盟竞争法也在一定程度上加速了挪威SF类型向AS和ASA 类型的企业转变。欧盟竞争法限制其成员国设立国有全资（SF）类型的企业，认为这样是违反竞争原则的，会导致政府滥用市场权力，使企业成为政府的分支机构。

国有企业监管及运行方式的改革趋势如下：

地方医院（RHF）。医院资金来自国家财政预算，国家对医院负无限责任；国家通过议会下属的总审计局对其进行审计，医院必须向监管部委递交计划书；医院董事会没有权力决定医院的重大事项；医院的倒闭由国家决定；医院不能私有化。

国有全资企业（SF）。企业资金来自外部筹集和政府贷款；国家对企业负无限责任；国家通过议会的总审计局对企业进行审计，企业必须向国家递交计划书；企业的经营目标和范围、重组或倒闭由国家决定；企业不能私有化。

国有全资有限责任公司（AS）。企业资金来自外部筹集；国家对企业负有限责任；国家通过议会的总审计局对企业进行审计，企业必须向国家递交计划书，必须就重大决定向主管部委汇报；企业的增资或减资由国家决定；企业董事会的权限由企业章程来确定；企业按照《有限责任公司法》进行重组，允许私人投资企业。

国有参股上市公司（ASA）。企业资金外部筹集，国家对企业负有限责任；对企业的监管通过会计师事务所和上市企业的有关市场要求进行；企业中国有资金的增减由国家决定；企业董事会权限由企业章程确定；企业按照《股份公司法》进行重组，允许私人投资企业。

2、国有企业的私有化。挪政府认为，对于一些国有企业，应该主动将国家权益出售给一个或多个所有者；另外一些企业，可以通过公司合并或收购的形式剥离国有资产；还有一些企业，在保证股票的价值、对企业的发展带来积极作用的前提下，可以通过在股市上出售股票的方式进行国家权益的减少。但是将国有企业私人化的进程中，政府要进行充分的研究，有关的方案需经议会批准才能执行。

挪政府从1999年开始有计划地对主要国有企业开始私有化进程，2000年和2001年政府在国有企业私有化方面非常活跃。2003年，经议会批准，政府将采取一系列措施大幅度减少对有关企业的参股或股权控制，具体措施如：不再保留国家对Raufoss ASA（国家占股50.27%，下同）、Entra Eiendom（100%）、NOAH(70.89)等10家公司的国家股份；把在海德鲁公司(国家占股43.82%)、Kogsberg Gruppen(50%)、挪威电信(77.68%)、挪威银行(47.3%)中的国家股比减少到34%的水平；将国家石油公司(国家占股81.8%)的私人股比提高到公司总价值的30%；同时，政府宣布维持对挪威邮政公司、国家铁路公司和Bane Tele公司百分之百的全资所有，也不减少目前对北欧航空公司占有的14.3%的股份。

四、挪威对国有企业的监管可供我们借鉴。

（一）挪威部分全资国有企业实行的是董事会及监事会“双会”制度。德国、奥地利也是这种制度的典型代表。这种制度的好处是：董事会负责企业的经营与管理，但对企业重大问题所作的决策需得到监事会的批准。监事会的基本职权是监督和咨询，即监督企业是否依法经营、是否按规定目标经营以及是否有效经营。我国目前一些国有大型行业企业仍实行总经理负责制，应该从总经理负责制向董事会制度转变，特别是对一些关系国计民生的国有企业，设立“双会制度”是一种更好的选择。

（二）政府对国有企业的管理需要有效监督。管理者自己监督自己的机制存在许多弊端。在挪威，政府代表国家对国有企业进行监管，但他的有关决定需经挪议会批准；同时，议会的下属机构—总审计局也对国有企业的运营进行监督。目前我国国务院的直属机构—国资委代表国家实行所有者权益和职责，并监督管理国有资产。但在国资委日常工作以及国有资产管理的重大决策中，缺乏有效的对国资委的监督机制和措施。如果把国资委看作是我国有企业的“董事会”，那么它还缺乏对其监督的“监事会”。如在国务院下属部门中设立对其进行监督的机构，难免有失公允。因此，可否借鉴挪威的现行机制，国资委代表政府向人大进行工作报告并接受人大授权机构的日常监督。

（三）加大扶持并壮大我国民营企业的力度。挪威的企业价值创造论告诉我们，一个企业应该需要有多种形式的所有者。在中国，民营企业正在发展壮大并积极参与国有企业的重组改造。与外国公司相比，他们参与购买国有企业，在对企业情况的了解方面更具优势，在国家经济安全方面更有可接受性。为促进我国民营企业的发展，可以效仿挪威利用税收政策促进私人经济发展的办法，利用税收政策的经济杠杆来促进我民营企业的壮大，同时鼓励它们参与国有企业的购买和经营。

（四）国有企业董事会及监事会的成员应具有专业性及代表性。挪威全资国有企业主管部委的大臣行使年度大会职能。主管部委从商业和经济的角度出发，从社会上或企业中雇佣专业人员组成董事会或监事会，组****员具有行业代表性。如挪威国家电网公司董事会由9名成员组成，其中1名是电网使用的代表，3名选自公司内部员工。再如，公司的电网使用者理事会有6名成员，分别由挪威工商联合会、挪威电网消费者协会、挪威电力工业协会、挪威消费者理事会、挪威电网发展论坛和挪威商业服务业企业联合会提名组成，具有很强的行业代表性。而目前我国的国企董事会和监事会在成员组成的代表性上还不广泛，在专业性上也有待进一步加强，这些都可以借鉴挪威的经验。

拟稿人：周新健

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