行政区划，是指一个国家行政管理的区域组织系统。国家为了行政管理的方便，有效地控制各个地域，通常在其所辖的领土范围内按照自然地理的条件、政治经济的状况、民族和人口的分布、交通、历史的传统以及军事的需要，把全国划分为不同级次的若干行政区，这种划分叫做行政区划。行政区划设置是否科学合理，直接关系到行政管理的工作效能，关系到要素资源的合理配置，关系到经济社会的健康发展。实施行政区划调整，是优化配置资源要素、促进全市经济社会又好又快发展的关键举措。为适应桂林市经济社会发展的新情况、新要求，妥善把握市场经济条件下的新情况，卓有成效地加强行政管理，增强中心城市的辐射功能，发挥城市的带动作用，顺应新形势和解决新问题，适当调整、扩大桂林市的市区范围，就成为桂林市行政改革的一种必然选择。

一、桂林市现行行政区划存在的主要问题
    桂林市现有行政区划虽然历经有多次调整，市区发展的空间却没有得到根本性的变化，仍然不能适应桂林市经济社会发展的客观需要，其弊端和主要问题表现在：

（一）桂林市现行行政区划是计划经济的历史产物
    长期以来，我国实行的是计划经济，受计划管理体制的影响，行政区划管理亦与其相对应。然而今天的形势已发生重大变化，不仅社会主义的市场经济已经确立，而且我国业已成功地加入WTO.在这全新的形势下，如何应对经济一体化的发展需要，怎样营造可持续经济发展的良好氛围，就成为摆在有关领导面前的综合性课题。

    党的十一由三中全会以来，桂林市的行政区划经历了多次调整：

    1981年5月7日，国务院批准（【国函44号】）将原桂林地区的阳朔县划归桂林市管辖。同时，将灵川县大圩公社的潜经、草坪2大队和茯荔大队的吴家、杨家2生产队划归桂林市管辖。
　　1983年10月8日，国务院批准（【国函215号】）又将桂林地区的临桂县划归桂林市管辖。
　　1990年2月3日，国务院批准撤销恭城县，设立恭城瑶族自治县。
　　1996年12月2日，国务院批准：将桂林市郊区更名为雁山区，并对桂林市市辖区的行政区划作了相应调整：（1）扩大叠彩区的行政区域，将原郊区大河乡、穿山乡的清风村划归叠彩区管辖。（2）扩大秀峰区的行政区域，将原郊区甲山乡划归秀峰区管辖。（3）扩大象山区的行政区域，将原郊区的二塘乡、柘木镇的同心、平山两个村和穿山乡的安新村划归象山区管辖。（4）扩大七星区的行政区域，将原郊区的穿山乡（不含清风、安新两个村）、朝阳乡划归七星区管辖。（5）雁山区辖原郊区的雁山镇、柘木镇的（不含同心、平山两个村）、大埠乡、草坪回族乡。
　　1998年8月27日，国务院批准（国函[1998]73号）：（1）桂林市和桂林地区合并，组建新的桂林市（地级）。（2）新的桂林市辖原桂林市的临桂县、阳朔县和秀峰区、叠彩区、象山区、七星区、雁山区以及原桂林地区的灵川县、荔浦县、永福县、全州县、兴安县、灌阳县、资源县、平乐县、龙胜各族自治县、恭城各族自治县。
　　2005年8月11日，秀峰区撤销甲山乡改设甲山街道办事处，拉开了我市部分乡镇行政区划调整的序幕。此次调整共涉及秀峰区、七星区以及临桂县、灵川县、全州县、兴安县、永福县、资源县、平乐县。七星区：撤销穿山乡，改设街道办事处。临桂县：撤销保宁乡，整建制并入五通镇；撤销渡头乡，整建制并入两江镇。灵川县：撤销公平乡、青狮潭乡、九屋镇，设立青狮潭镇。全州县：撤销朝南乡，整建制并入该县石塘镇。兴安县：撤销金石乡，整建制并入该县溶江镇。永福县：撤销桃城乡，整建制并入该县永福镇。资源县：撤销延东乡、大合镇，设立资源镇。平乐县：撤销福兴乡、长滩乡，整建制并入该县平乐镇。

    综观改革开放以来桂林市几次行政区划调整，有如下特点：一是乡镇一级行政区划调整的力度比较大，市、县区两级行政区划调整的力度比较小；二是桂林市城区和12县管辖范围在版图上基本上原封不动，行政区划基本上没有变化；三是行政区划的调整只是行政区域名称的改变和行政隶属关系的调整，市、县两级行政区域的内容、结构、面积没有得到根本性的改变；四是行政区划调整没有完全反映全市经济社会发展的客观需要，桂林市城区发展空间过小的格局没有得到根本性改变，除了1998年地市合并外，其他行政区划的调整是技术性的、不具有影响全局的战略意义。由此，我们可以得出一个基本结论：改革开放以来，桂林的行政区划虽然经历了多次调整，但各行政管辖疆域的面积却没有发生根本变化，行政管理的基本格局没有发生变化，也没有从根本上解决城市建设与发展空间过小、过窄的问题，更不能解决桂林市现代工业发展所需要的大空间问题。桂林市、县区两级现行行政区划即城区区划和12县行政区划基本上是计划经济时代划定的，是计划经济时代的产物。历史的经验表明，行政区划调整仅仅改变县区的行政归属是远远不够的；行政区划改革不从根本上解决城市发展所需要的空间过小过窄的问题，就会直接影响桂林城市发展的空间布局，制约了桂林经济发展的总量，也影响了桂林城市功能的完善。

（二）桂林市行政区划改革是实现“保护漓江、发展临桂”战略目标的需要

    桂林地处国家中西部地区，地域窄小，交通不便，资源相对贫乏，经济发展相对落后，又是世界著名风景旅游城市，深受世人瞩目，发展与保护的矛盾十分突出。桂林老城区建设规划已经两次修编，已建成城区面积近70平方公里，人口密度超过了国家规定标准。土地是财富之母。受旅游、历史文化、文物古迹、漓江保护和喀斯特地形的影响和制约，无论是向东、向南、抑或是向北，可供城市纵深发展规划利用的空间负荷十分有限，不足以承担成千上万亿元GDP的重任，而桂林要追赶全国人民奔小康的发展步伐，需要有强大的现代工业作为支撑，同时，还需要有四通八达的交通来沟通与外界的联系，也就需要有成百上千平方公里的空间来承载强大的现代工业、来布置发达的交通网络与物流、来安排城市基础设施建设。因此，破解桂林市发展与保护难题的唯一出路是向西发展，把位于桂林西部的临桂、永福两县的部分土地纳入桂林城市建设规划利用的范围。“保护漓江，发展临桂，再造一个新桂林。”由自治区党委确立的桂林城市建设发展总体的思路和目标是：建设新区、疏解老城，组团发展、重点向西，优化布局、完善功能，为产业发展拓宽空间，给经济发展提供依托，建设现代化的山水宜居城市和国际旅游城市。这一发展战略部署，是在对桂林反复调研、多方征求专家意见的基础上，经过认真研究后形成的，既是自治区领导集体高瞻远瞩、高屋建瓴的战略构想，更是科学发展观的具体落实，为桂林今后的发展指明了战略方向，也是桂林解决发展与保护矛盾冲突的根本出路。

    桂林城市向西发展，目标已经确定。实现这一战略目标的关键是要正确处理好桂林市与临桂、永福等周边县的利益关系。向西发展,在临桂县和永福县的土地上建设一个新桂林，从行政上、理论上看，并无不妥，毕竟临桂县和永福县也是桂林市不可分割的组成部分；但是，在具体实践过程中，势必碰到难以绕过的体制问题。在财政分灶吃饭的体制下，市、县两级是不同利益的主体，特别是市、县利益差别比较大的条件下，在县一级利益的基本需求得不到基本保证的前提下，牺牲局部利益来确保整体利益的实现是不可能行得通的，临桂新区和苏桥经济开发区运行的实践已经说明了这一点。因此，向西发展必然要碰到体制理不顺的问题，这是表象。隐藏在表象背后的本质是市、县利益矛盾难以协调，给向西发展的具体工作带来了种种困难，发展的手脚还是受到了严重制约，唯有调整行政区划才是从根本上解决问题、解决根本问题的唯一出路。可见，解决保护与发展问题的最终出路是调整行政区划。老城区需要保护才能发展，新区建设只有纳入城市总体规划范围，才有可能得到更好更快更大的发展；城市功能完善，新产业的布局均依赖于行政区划的调整。所以，只有合理的调整现有的行政区划，才能实现更好更快更大的发展，才能真正实现向西发展的战略目标。

（三）桂林市行政区划改革是推进桂林市城市化建设与发展的需要

    城市化率是城市人口与全部人口的比值，它综合反映了城市发展的历史与现状。城市化既是社会经济发展的综合反映，也有一个长期渐进的过程。目前，全世界百万人口以上的城市325座，千万人口以上城市22座，这是人类生产、生活方式的巨大变化。所以，各个方面都高度重视城市化的进程。从世界城市化进程的历史经验看，各国推进城市化的主要手段主要有：一是工业化推进城市化。 世界各国的城市化都是伴随着工业化而发生、发展的。工业化是城市化的最为直接的催化剂，第三产业只有在城市发展到一定规模、一定程度时才能取得相应地发展，同时，还要受到城市地位、性质等诸多社会条件的制约。二是交通引导城市化。人口的集聚离不开交通，而交通往往是城市发展的先导和必要条件。不同规模等级的城市必然要求相应等级的配套交通条件，反过来，一个城市的交通功能也展示了该城市在一国区域中的地位。我国许多城市兴盛与衰落就反映了交通的变化，钦州、防城、北海因为港口这一海上交通功能的兴起而进入地市级城市的行列，梧州却因为人们出行方式改变而发展缓慢，柳州却因为铁路而崛起成为广西工业城市，桂林市因为交通不便而人气不旺制约了发展。三是行政区划调整促进城市化进程加快。 行政区划调整措施的实行，改变了各级领导层的思维取向，为城市发展准备了空间条件，便于城市统一规划，从而加快了城市基础配套设施的建设和经济社会的发展，推进了城市扩张战略意图的实现。改革开放以来，辽宁省率先实行市管县体制，当时的目的是为工业产品在县里就近配套分配和解决城市蔬菜、肉类副食品供应问题，通过行政手段解决专署的分割和限制，这一做法很快被江苏、广东效仿，随后波及浙江、吉林、湖北、黑龙江、河南等省，沿海城市很快把这一行政措施具体化，推动了经济发展。四是城市重心迁移。城市中心迁移或把政治中心从经济中心分离开来是一种超常规的思维方式，一再被世界各国和我国许多城市运用，实践证明这是推进城市化进程最重要的手段之一。巴西把首都从里约热内卢迁往巴西利亚带动巴西东南部发展；华盛顿从纽约分离出来成为了新的政治中心，美国利用内华达州荒漠化地区的不利地理环境，建设了以博采娱乐业为特色的拉斯维加斯；统一后的德国把首都从波恩迁移到柏林，加快了东西德政治经济的一体化。我国解放后吉林、河北、河南、广西三省分别把省会从吉林、保定、开封、桂林迁往交通枢纽长春、石家庄、郑州和南宁，促进了省会城市的繁荣。大理、丽江跳出老城发展新城的经验，为条件相近的桂林市提供了现实的示范。

    桂林市的城市化率既低于全国城市平均水平,又低于区内南宁、柳州的水平，加快发展，推进桂林城市化进程刻不容缓。在不进则退、小进也是退的严峻形势下，必须要有超常规的思维方式来推进桂林城市化进程的突破性进展，这种超常思维和推进发展的手段就是行政区划的调整，因此，桂林行政区划改革不仅必要而且势在必行。

（四）桂林市行政区划改革是提高依法行政管理效率的需要

    行政效率是行政管理活动的出发点和归宿，提高行政效率是政府全部行政管理活动追求的最高目标。当今世界，各国政府都在想方设法，采取各种改革措施来提高行政效率，都认识到行政管理在促进经济发展上起着决定性作用。行政部门的作用效果在很大程度上为经济发展奠定了有利条件，有效地保证了政治和整个社会的凝聚力；行政效率直接影响着国民经济效率、技术和组织革新的频率。所以，提高行政效率，对生产力不发达、人口众多、资源相对不足的我们社会主义国家和经济相对欠发达地区、城市来说，具有特别重要的现实意义。制约行政效率提高的主要因素既有体制机构方面的原因，又有制度、行政人员、行政区划的影响。

    历史的经验与城市建设发展的教训告诉我们：目标既决定城市发展的方向，也影响城市建设的效率。一个摇摆不定的目标，必然影响城市发展的方向和速度，同时制约发展的效率。战略目标必须管长远，要有稳定性、长期性和坚固性。回顾桂林市的城市建设之所以走过了那么多的曲折，就是因为城市建设与发展的战略目标捉摸不准、摇摆不定。从60年代的轻工业城市，到70年代初的三线建设，再到70、80年代的旅游城市，最后到90年代的农林旅游城市，始终没有很好地解决桂林市建设与发展的战略定位问题；始终没有很好地解决桂林市以什么产业为主导来支撑城市建设与发展的问题；始终没有很好地解决桂林市向何处去的战略问题；始终没有很好地解决保护与建设、保护与发展的矛盾关系问题；结果导致了错失发展良机、建设资金外流、控制人口规模等一系列的不利于城市建设与发展的政策出台，导致了今天的桂林还要讨论向哪里去发展和怎样去发展的问题；导致了桂林城市小、空间窄、人口少、人气低、经济总量落后等一系列问题。

    正视现实，急起直追，奋发有为是桂林市城市建设与发展的唯一出路。走好这条道路，必须以科学发展观为指导，确定一个适合桂林市情，能够坚定不移得到以后各届政府贯彻落实的城市建设与发展的战略目标。这样一个目标要有一定的高度——起码能够保证桂林市在未来30--50年的发展方向，同时，又能够保证桂林市在未来30--50年能够赶上全国的城市化水平；还要保证桂林市在未来30--50年在中国和全球城市中居有一席之地；还要有一定的广度----能够得到上级政府直到中央的认可与支持；能够为广大市民的接受、理解、支持和认可，不因领导的改变而改变。现在，桂林城市发展的战略目标已经由广西壮族自治区党委确定，并得到了国内外专家学者和政府官员的一致好评，如2007年12月13日，博鳌亚洲论坛秘书长龙永图在桂林听取桂林市旅游发展情况汇报后说，桂林疏解老城，腾出中心城区发展旅游与商贸，不与游客抢资源、争地盘的做法是明智之举。要实现这一战略目标必须有强大的财力来支撑桂林的发展；要解决桂林城市建设与发展财力相对不足的困难，根本的是必须要集中精力发展工业经济；要使桂林的工业经济有一个突飞猛进的发展，首要解决的问题是要有一个较大的空间来安排现代工业园区，在桂林要获得这样一个集中现代工业发展的区域，就必须打破现行的行政区域限制，从全市整体一盘棋的战略高度来统一整合行政资源，实现资源自由配置与共享。因此，行政区划改革是桂林市当前现实的选择。如果不对现有的行政区划进行调整，一旦省管县体制的确立，桂林城市建设与发展所需要的空间就没有办法直接从周边县取得，桂林的发展将变得更加艰难。因此，解决现有的市县矛盾的根本出路是未雨绸缪，立即抢占城市建设与发展的空间至高点，迅速对现有的行政区划做出调整，使桂林城市的发展预留下足够的空间。
二、桂林市行政区划改革的原则

    行政区划随着社会经济发展而不断发展变化是经济基础发展决定上层建筑改革的必然结果。从桂林行政区划不适应经济社会发展的现实看，调整桂林市行政区划的改革势在必行。但是,改革必须围绕战略目标并严格遵循科学发展的规律来推进。因此，桂林行政区划调整必须坚持如下原则：

    一是必须坚持相对稳定与慎重改革相统一的原则。行政区划的改革与调整涉及面宽，影响面广，不仅事关市县乡村四级行政体制的变化和全市人民生产生活，而且影响到国内外的联系与交往，必须遵循行政区划调整的一般性规律,一次调整到位能够基本解决影响和制约桂林经济社会发展的重大问题，不仅使桂林城市发展获得广阔的空间，而且赢得发展的时间，为未来的桂林打下几十年的发展基础；必须仅仅围绕“保护漓江、发展临桂”战略目标来推进改革，使行政区划调整真正成为推动桂林经济社会发展的重要手段和根本性措施。

    二是必须坚持突出重点、整体推进的原则。这次行政区划调整的目标是扩大市区的发展空间，着力解决市区发展受制行政区划，造成城市发展过小、过窄、过慢的问题。因此，改革的重点是市区，涉及市区五城区和周边三个县，改革的空间范围也涉及县区、乡镇和村社三级行政架构，必须从战略需要出发，坚持整体推进原则，对县区、乡镇和村社三级行政区划实行同时调整，彻底解决城郊分割，区界不清，行政管理困难和“村不管居、居难管村”等问题。

    三是必须坚持有利于推进城市化工业化的原则。桂林在推进城市化进程中碰到的根本问题是，受山水自然地理条件限制，老城区没有发展的地理空间，新城区不能从老城区自然向外延伸，造成工业发展布局受到限制，城市发展总体规划和工业发展布局规划都难以进行，城市功能难以完善。行政区划调整必须从根本上解决城市发展总体规划和工业发展布局规划难以落实的困难和问题，有利于理顺城市管理的行政体制，实现通过行政区划改革来促进桂林的城市化工业化的目标。

    四是必须坚持统筹城乡发展的原则。由于行政区划滞后于城市发展，桂林出现了城市发展吞噬农村影响农村规划建设，农村又反过来扼制城市发展的现象，造成城郊之间犬齿交错，区界不清、责任不明，在治安管理、人口管理、环境卫生、市政交通布置等方面存在很多问题。桂林城市周边的诸多矛盾和弊端的出现，其根源在于行政区划调整工作的滞后性，影响了城市建设与发展。桂林行政区划的改革就是要解决社会主义市场经济条件下，桂林市暴露出来的城乡之间诸多的不适应、不协调的问题，统筹安排城乡的发展，强化中心区对周围区域带动辐射的功能，实现城乡一体化；就是要着力提升桂林城市功能，把城市内的农村城市化，把城市周边的农村吸纳进城市，使城市获得广阔的发展空间，农村获得城市发展的资源，共享城市发展的成果；就是要最终实现桂林城乡职能整合、统筹管理，良性竞争，共同发展。

    五是必须坚持有利于提高行政效率的原则。行政成本过大、行政资源浪费严重、行政效率低下是行政区划改革必须解决的课题。桂林市就人口规模而言，80万人口的县仅有全州一个；40—50万人口的县2个，即平乐与临桂；30—40万人口的县3个，即灵川、兴安、荔浦；20—30人口的县区6个，即象山区、七星区、阳朔县、永福县、灌阳县、恭城瑶族自治县；10-20万人口的县区4个，即秀峰区、叠彩区、资源县、龙胜各族自治县；10万人口以下的区1个，即雁山区（7万）。全市乡镇平均面积在200平方公里左右，人口规模却只有3.5万人左右，还有20个乡镇人口不足1万人。麻雀虽小，五脏俱全。桂林市行政成本之高显而易见。通过行政区划的改革，可以减并县区、乡镇行政单位数量，降低全市行政的成本，减少行政浪费，提高行政的效率，由此，促进桂林城乡资源的优化配置，进一步推动全市的经济社会发展。

    六是必须坚持方便群众生产生活的原则。行政区划不仅决定一个城市功能的完善，而且决定城市交通的规划与布局，深刻地影响着广大人民群众的生产生活与社会交往。灵川县东部的四个乡镇要穿过市区才能到达县城，临桂县东南部的三乡镇也要穿越市区，才能转到县城，雁山区的草坪回族乡为漓江分割，要穿过市区，转一个大湾才能到区政府所在地雁山镇。目前桂林市的行政区划确实给部分市民的生产生活与社会交往活动带来了诸多不方便，确有调整改革之必要。通过行政区划的改革与调整，可以根据自然地理分割和交通的现状来理顺行政隶属关系，减少交通等基础设施的投入浪费，更加合理、更加方便、更加快捷地安排好人民群众的生产生活和社会交往，从而促进社会的和谐与发展。

三、桂林市行政区划改革的基本设想

    根据桂林市经济增长的规律和速度， 按全市GDP年均增长速度10%计算，5年实现翻一番，2020年后全市GDP总量将超过4000亿元，工业总产值将达到6000亿元左右，财政收入将超过400亿元，到那时市区人口将增加到300万，城市建成面积将达到200平方公里。要实现这样一种奋斗目标，桂林市行政区划改革的基本设想方案应该是：
    （1）扩大七星区行政管辖范围，将灵川县、雁山区漓江以东的乡镇——灵田乡、海洋乡、潮田乡、大境瑶族乡、大圩镇、草坪回族乡和叠彩区大河乡漓江以东的几个村划归七星区管辖，将七星区原来管辖的朝阳乡改为街道办事处，以实现国家高新区产业向东部大圩、灵田两个方向扩展。调整后的七星区（高新区）辖五乡一镇四个街道办事处，面积1080平方公里，人口34万。

　　（2）实现叠彩区与秀峰区合并，成立叠秀新区。将原叠彩区漓江以东的行政村划归七星区管辖，桃花江以西、以南的地区划归象山区管辖，象山区南门桥、桃花江以北、以东城区划归叠秀区管辖，并将灵川县的定江镇整体划归叠秀区，将大河、定江改为街道办事处；调整后的叠秀区南起南门桥，东至漓江，西至桃花江，北接城北区（灵川县）跨环城高速路，全部为城市居民区，无农村人口。叠秀区辖8个街道办事处，面积189平方公里，人口30万。
　　（3）保持象山区名称不变。将雁山区的柘木镇、灵川县大圩镇漓江以西的乡村，包括华侨农场，秀峰区甲山办事处桃花江以南、以西的村街划归象山区管辖，并将柘木、二塘两镇改为街道办事处。调整后的象山区辖6个街道办事处，北起桃花江，南与雁山区接壤，西与临桂新区为邻，东至漓江，包含了华侨农场、万福工业园的老城新区，面积152平方公里，人口30万，全部为城市居民，无农村人口。

　　（4）保持雁山区名称不变。将草坪回族乡划出归七星区，原临桂县的南边乡、六塘镇、会仙镇和永福县罗锦镇划归雁山区管辖，调整后的雁山区辖雁山、会仙、大埠、六塘、南边山、罗锦两乡四镇，面积873平方公里，人口20万。
　　（5）新成立西城区（或称临桂新区、下同）将永福县的苏桥镇划归西城区管辖，并将原临桂县的临桂镇、两江镇、四塘镇、五通镇、碗田乡、黄沙乡、中庸乡、茶洞乡、渡头乡划归西城区管辖。调整后的西城区下辖临桂、四塘、两江、苏桥、五通、碗田、黄沙、中庸、茶洞9个乡镇和苏桥经济开发区，面积1887平方公里，人口40万。

　　（6）改灵川县为桂林市城北区。城北区下辖三街、灵川、潭下、青狮潭、兰田5个乡镇。原属灵川县的定江划归叠秀区，东边灵田、海洋、潮田、大境、大圩划归七星区。城北区面积1030平方公里,人口20万。
　　（7）保留永福县。将原永福县的罗锦镇划归雁山区管辖、苏桥镇划归西域区管辖。永福县辖永福、广福、堡里、北寿、永安、三皇、龙江7个乡镇，面积2440平方公里，人口21万。

（8）改阳朔县为桂林市阳朔区，原行政区划不变。

（9）改兴安县为兴安区，原行政区划不变。

（10）荔浦县升格为县级荔浦市，原行政区划不变。

（11）全州县升格为县级全州市，原行政区划不变。

（12）平乐、恭城、灌阳、资源、龙胜五县名称、区划保持不变。

　　调整后的桂林市下辖七星、叠秀、象山、雁山、西城（临桂）、城北、阳朔、兴安8个城区和荔浦、全州两个县级市，以及资源、灌阳、恭城、龙胜、平乐、永福6个县，变12县5城区为6县8区2市，县区行政建制单位减少一个，城市发展空间扩展了5倍，城区人口增加了2.4倍，接近300万，并为将来雁山区与象山区的合并打下准备条件。

四、行政区划改革的准备工作

（一）加强领导，科学规划论证

    行政区划改革与调整是一项复杂的系统工程，重组桂林市城区的成功与否，都将直接或间接地影响甚至决定着桂林市的未来发展，而且这一作用将是一个较长期的过程，所以，无论党政领导，还是主管部门，都要慎重对待、认真行事，必须组成专门的班子，经过实地调查、反复研究、系统分析、充分论证，然后水到渠成地做出科学、合理的正确决策，圆满完成这项事关全市政治、经济、文化生活中的大事，进而彻底实现桂林市行政辖区调整的全部内涵。

    调整行政区划是一件大事，也是一件难事，更是一件谁也不想沾手的麻烦事。但它的确也是绝大多数老百姓期盼已久的一件好事，它关系到全市500多万人的切实利益，许多老百姓已经注目很久了。桂林市行政区划调整是一项具有前瞻性、政策性很强的大工程，设及部门、事物之多，费用、工作量之大可想而知。但我们相信，只要市委、市政府决心大、主意正、真心实意为老百姓办实事，一切困难、阻力、障碍都会迎刃而解的，人们的期盼终究会变成现实。

（二）做好城市功能定位与产业布局规划

　　发达国家发展的经验和我国东部发达地区发展的实践经验证明，不仅城市要有良好的功能定位，而且产业布局不能贪多求大，主导产业的单一性更能彰显城市的特色，而城市特色又是吸引投资、积聚人气必不可少的前提条件之一。为此，把城市的功能定位与主导产业布局结合起来进行规划，是促进桂林市城市建设与发展的重要条件，也是行政区划改革的目的所在：

　　（1）七星区（国家高新技术区）的定位就是桂林市的国家高新技术产业集中区，主导产业为：电子信息产业，光电一体化产业，软件开发业，会展经济等产业。
　　（2）叠秀区：该区在全市主要承载第三产业，功能定位于古城文化保护与旅游开发区，也是全市物流集中区，重点发展的主导产业为：商住、餐饮、文化保护、旅游、商贸、物流、金融等产业。

　　（3）象山区：该区在全市的功能定位与叠秀区相同，同属于第三产业集中区，重点发展商贸旅游和食品、工艺品加工业，旅游纪念品加工产业，集中开发旅游物流业，在城市功能定位方面，起到与叠秀区互补的作用。
　　（4）雁山区：该区在全市主要承载文化、教育、科研功能，重点开发与知识产权相关的无形产业，是全市高校、研发集中区。

　　（5） 西城（临桂）区：该区在全市主要承载行政和第二产业集中区功能，重点发展商住、机械制造等主导产业；位于西城区的苏桥经济开发区，主要承载全市的第二产业集中发展基地，重点发展的主导产业为：生物医药、能源、建材、化工、林木业和有轻度污染的二、三类产业。

　　（6）阳朔区：该区在全市主要承载休闲度假功能，重点发展与旅游休闲度假相关的产业。
　　（7） 城北区：该区在全市主要承载市民休闲的功能，重点发展与居民休闲相关的农家乐产业、餐饮业，适当发展无污染的加工业，以确保桂林老城的安全。

　　（8） 兴安区：该区在全市主要承载高档休闲度假和民俗文化、古迹保护功能。分两片规划：灵渠——漓江——华江片重点承载文化旅游产业；湘江流域重点发展以建材、冶炼、农产品加工为主导的产业区，确定为农副产品加工业集中区。
　　城市功能确定后，凡不符合城市功能定位的产业，要通过市场化引导逐步迁出、迁入，以实现和促进产业的合理归并与布局；新开办的产业，则按照城市功能定位指导落户；为了实现功能分类的目标，全市应制定统一的产业布局规划指导意见和各城区产业发展指导目录，以改变全市目前产业发展和引进项目的无序状态。
　　（三）加强城市交通等基础设施建设

    交通是城市建设与发展的骨架和动脉，也是城市人气聚集和物流疏散的基础性条件。桂林市城市交通要分几个层次来考虑规划和建设：

    一是要把周边城市的发展可能对桂林的影响辐射作用作为进出桂林的大交通予以考虑规划和建设。城市与城市的辐射影响是相互的，互利的。制约桂林发展的交通是湘桂线一轴进出，不利于人流、物流分畅。未来的桂林仅增加贵广一轴（与湘桂线构筑X型交叉），也不够，还应该把半径400公里的郴州、韶关、邵阳和怀化纳入桂林大交通体系，争取国家的支持，使桂林成为地跨湘桂粤黔四省的交通枢纽城市。未来桂林的交通，南北轴，应北起邵阳，南至梧州通珠三角，南北轴主要依靠高速公路和铁路来实现；东北——西南轴即湘桂线，北起长珠潭实验区，南至北部湾经济开发区，主要靠湘桂线高速铁路、高速公路来实现；西北——东南轴，西北自成都、重庆起，经怀化至桂林，西南经贺州出珠三角地区，主要通道有贵广高速铁路、渝广高速公路；东西轴，西起昆明、贵阳，经过桂林出郴州、韶关，分两条线建设：（1）高速公路线：昆明——贵阳——桂林----南线下贺州——韶关——汕头；北线过郴州——赣州——瑞金——厦门。（2）铁路线：昆明——贵阳---桂林---南线经贺州---韶关——汕头；北线过郴州——赣州——瑞金——厦门。如果能得到国家的支持，如果桂林在未来20年内，四轴交通得以实现，那么，桂林的“米”字交通体系，将使桂林成为便捷快速的立体交通枢纽城市。同时，还会进一步加强桂林两江国际空港在国家交通的战略地位。

　　二是要把桂林市区的大外环交通作为支撑桂林经济发展，沟通城区联系的桥梁予以考虑。桂林市环城高速已经建成，东二环线已经建成通车。未来20年桂林市的交通发展，还必须考虑大外环线，用一级公路或高速公路（局部路段）把两江——苏桥——雁山——大圩——灵田——三街——潭下——九屋——五通——两江连接起来，以实现桂林中心城区大外环交通体系，加上一小时通县交通公路，桂林就能够实现快速迅捷进出与沟通的目标。

　　三是要把城市主干道作为支撑桂林经济发展的基础性条件放在优先地位予以考虑。目前，急需考虑的城市主动脉有临（桂）——苏（桥）路；万福路西延长线临桂林新区—苏桥路；临（桂县城）——雁（山镇）路；苏（桥）——雁（山）路；横（塘）——万（福）路；西二环路东接东二环，西经甲山到机场路；西三环（雄虎山庄经芦笛厂——定江——八里街）。这些城市主动脉的打通，桂林城市发展的框架就能够树立起来，城市形象就能得到根本改变。

　　水源是城市发展的命脉。未来桂林城市的用水主要依靠四江四库，即漓江、义江、寻江、西江和青狮潭、小溶江、川江、华江四个水库供水。临桂新区和苏桥经济开发区的近期生产生活用水要靠从永福县西江调水来解决（从永福县北寿河与龙江河交叉口取水，穿11公里遂洞到李宗仁故居后面山岗分流，向东引水到临桂新区，向南引水到苏桥经济开发区）；市区远期用水既可以考虑从龙胜县江底乡的寻江向漓江上游小溶江补水，也可以考虑从兴安县五里峡水库、湘江上游向漓江补水；跨流域调水是未来解决桂林市300万城市人口生产生活用水的根本保证。

　　污水处理是城市最重要基础设施之一，进来的水还必须流出去。解决的办法是，第一步就是要实现每个县城有一座污水处理厂；第二步是重点建设雁山、临桂四塘、苏桥三个重点污水处理厂；第三步是各建制镇也要有一座污水处理厂；第四步对城区几个污水处理厂进行改能扩建，同时分区域建设垃圾转运站，以确保桂林城市的清洁卫生。

（五）加强宣传工作，增强行政区划改革的社会支持与认同

    科学、合理、有序、稳妥地调整桂林市行政区划，不仅可以满足保护漓江、发展临桂的良好愿望，为经济建设提供合理、适度的发展空间，而且能够促进桂林全市的经济发展和社会进步。通过行政区划改革，城区地域逐步扩大、城乡逐渐融合、界限渐渐消失，导致经济活动的各项要素能够尽最大限度地物尽其用，使人才的流动、资金的投放、资源的配置、市场的调剂、信息的共享等进入了一个崭新的天地，这是利民利市的好事实事。因此，要有计划、有策略地做好宣传工作，加大宣传的力度，让上级党委政府了解这项改革的意义，在计划安排上调配支持这项改革的资源；让全市领导干部看到这项改革的必要性，在工作中自觉理解服从这项改革的需要；让全市人民看到这项改革带来的实实在在的好处，增强理解支持这项改革的认同感；一句话，要通过各种宣传手段来为桂林行政区划改革营造一个良好的环境，为行政区划的调整打下一个良好的社会基础。

作者声明：

1、本文只是个人的观点和看法，之所以贴出来，目的只是起抛砖引玉的作用，对文章中的观点大家可以展开讨论、批评、辩论，但不希望不讲道理，也不愿意断章取义，剪裁文章；
2、本文标题用“势在必行”只是反映桂林行政区划调整的一种必然趋势，并不能理解为“马上”、“立即”调整，作者不是市领导，不能精确地把握调整的条件和时机，事实上，作者在文章中，只是提出了为行政区划调整做好准备工作，没有说，要立即进入决策程序；

3、行政区划改革是一项复杂的系统工程，涉及方方面面的利益，一般情况下，没有胆识的领导，也不能下决心去碰如此复杂、吃力不讨好、不能显示政绩的问题。而且这一设想也许与市委、市政府正在做的一些重大改革措施发生冲突与矛盾，饭必须而且只能一口一口地吃，工作必须区分轻重缓急，一届领导也不可能把所有的问题都解决完，这是可以理解的。但是，行政区划的改革的准备工作是可以兼顾进行的，因为，行政区划改革需要一个很长的时间，并不是市本级能够最终决定的。唯其如此，所以才要未雨绸缪，早做准备。

4、行政区划改革不能简单地理解为撤并合，对桂林而言，最根本最关键的是不仅要获得用来布置产业的发展空间，而且还要赢得追赶区内外发达城市的时间。