今年6月份，国际货币基金组织驻苏丹2007-08年职员监管项目小组（Staff-Monitored Program, SMP）对苏丹2007年及2008年1-5月份的经济运行情况进行了分析评估，并首次发布了苏丹经济运行的评估报告。报告分五部分，包括SMP任务简介、苏丹政治形势、最近经济发展情况、政策讨论和2008年展望以及SMP的评估结论。

　　报告称，2007年苏丹经济运行情况不均衡，经济表现喜忧各半。2007年苏丹经济总体增长强劲。苏政府采取大胆措施停止减免关税、扩大税率基准以及加强税收和预算管理，取得了一定效果。2007年GDP增幅达到10%且平均通胀水平控制在8%的相对较低水平。但由于部分关键的公共开支措施执行不力，国债余额累计达到整个GDP 的2.8%，改革有关公共财务管理的结构性基准程序也被推延。从长远看，国际油价飙升给苏丹降低国债提供一个非常重要的机遇，2008年估计将给苏丹额外增加3.3%GDP的财政收入，但仅部分收入用来偿还欠债，另外部分需与南方分享。

　　评估小组建议，严格执行公共财务管理和财务部门改革措施对恢复财政信用和金融稳定至关重要；增加的可用原油收入应用于降低国债余额，以重新激活私营企业活力，恢复2006-07年损害的公司和银行财务状况；平衡货币政策以恢复私营企业信用并维持低通胀。

　　总体看，评估报告认为苏丹经济前景良好，但前提在于苏政府有能力纠正之前的经济下滑、重建财政信用并恢复金融系统的安全和稳定。但苏政府要承担各种和平协定的责任和不确定的地区因素，完成上述任务实属不易。世界粮食价格上涨也给苏政府抑制通胀提出很大挑战，需执行谨慎的货币和财政政策。

　　苏丹的政治形势。总体上，苏丹政治和安全形势仍然比较令人担忧。尽管联合国和非盟联合部队已在达尔富尔执行任务，但达区问题远未解决。苏北方和南方关系依然紧张，《全面和平协议》规定2009年将进行总统选举，2011年南方全民公决以确定苏南北方的分合。

　　最近经济发展情况。以地区标准看2007年苏丹经济增长强劲，但较2006年表现趋于缓和。2007年GDP实际增长估计约10%、非石油经济增长8%以下，而2006年上述指标分别是11%和10%。2007年石油产量高于2006年但低于预期。外国投资急剧下降、地区洪灾影响以及农业产量低于预期等因素导致了非石油经济部分的增长下滑。2007年底通胀率是8.8%，高于预期。而2008年3月底，由于粮食价格上涨原因，通胀率已经达到20%。

　　2007年现金收付的财政状况有所改善，但控制支出措施执行不力导致国债余额有所增加。2007年财政赤字由3月底 6.0%GDP的平均水平下降到12月底的3.1%，反映出较高的原油收入和较低的现金支出。然而执行有关控制公共开支和组建集中内债管理小组的关键措施迟缓，导致2007年新增国债26亿苏丹镑。执行各种和平协定、裁军、财政权力分散等挑战也影响了财政运行。例如，2007年中央政府给各州的转移支付比2004年多了五倍，从1.5%GDP 的上升到8%，占政府总支出从8%上升到34%。

　　货币增长显著减缓，反映出金融部门趋弱、政府债务高悬和低于预期的外资净资产（Net Foreign Assets）。政府债务增加、货币供应下降及2006年底和07年初对恩图曼银行的干预贯穿始终。至2007年第三季度末，12个月储备货币的增长势头停止，回落至零。私营企业信贷规模降低至8%。为了解决流动性困难，苏丹中央银行从2007年中期开始给银行系统增加流动资金，取得了一定效果。到2007年底，储备货币、广义货币和私营信贷增长分别恢复至13%、10%和16%。

　　高油价和浮动汇率有助于中央银行国际储备净值（Net international reserves, NIR）上升，但低于预期。NIR从2007年5月的5.63亿美元上升到12月底的9.81亿美元。然而，尽管油价高企，2008年1月NIR还是轻微回落至9.4亿美元，可能反映出直接外资（FDI）减少和现金汇出增加。自2007年7月苏丹重新启动苏丹镑以来，汇率显示了良好的灵活性,2007年苏丹镑贬值约2%。

　　由于高油价收入，2007年境外经常账户有所改善。2007年原油出口量增加54%，收入增加66%。但非石油产品出口依然无力。进口有所增加，但过去五年间机械设备、交通运输设备和原材料等进口显著下降。经常账户总赤字降至2007年的11%GDP，而2006年是13.5%。 2007年直接外资净值比2006年回落了5亿美元，私人转账净值回落了8亿美元。

　　指标显示金融部门依然脆弱，但显露一些复苏迹象。2007年底银行不良贷款余额保持在26%的高位，而2006年底是19%，这主要是三个问题银行引起的。这三个问题银行的总不良贷款率超过40%。相比之下，其他商业银行的平均不良贷款率低于15%。

　　评估小组认为，2007年7-12月苏丹经济表现不均衡。至2007年底，六个定量目标中的三个未能完成。有利方面是政府完成了中央政府国内融资、非优惠贷款限度及偿还国际货币基金组织款项等目标。但苏中央银行的国内资产净值限额未能达标，反映出需要解决威胁经济增长前景的信贷危机。由于公共财政管理方面的缺失，政府未能完成降低内债的目标。最后，中央银行也未能完成国际储备净值的目标。

　　政策讨论及2008年展望。评估报告认为，讨论要集中在达到主要目标的正确行动上，特别是，一要关注被拖延的有关公共财务管理、增强透明度和解决金融部门弱势等结构性措施的实施执行上，这些解决措施将被作为结束评价的优先行动安排。二要关注重新修订宏观经济规划，这个规划要考虑目前国际油价高企的重要因素。三要关注如何利用额外原油收入降低2007年累积下来政府国债。

　　2008年经济有可能恢复到2006年底至2007年初财政和金融困境之前的水平。2008年苏丹GDP实际增长预计达到8.3%，包括4.4%的石油部分增长和8.9%的非石油部分增长。非石油部分的回升关键在于政府偿还内债以及有关私营信贷恢复。原油出口增加，境外经常账户有望改善。国际收支总平衡仍将依赖私人转账和外国直接投资的发展，而这两项在2007年大幅下降。因此，保守估计中央银行的NIR应至少维持在15亿美元。由于国际商品价格上涨预期，通货膨胀仍将加剧，但将维持在个位数范围内。

　　财政政策和改革。2008年官方预算报告期望财政总赤字（包括现金和债务）保持在GDP的3.4%。

　　国际油价的飙升对2008年预算明确提供了一个减轻国债余额的重要机遇。考虑到过去两年原油产量和政府分配的不稳定性，苏丹官方和IMF任务组一致认为，有关预算的新基线应保持这种对经济恢复的不变预期。按目前国际油价高企形势，原油总收入有望多于预算估计。

　　2008年有望将国债余额降低一半左右。并非所有的原油收入都用于降低国债。《全面和平协议》和苏丹联邦政府财政架构中的财富分配协议要求相当部分（约GDP的1.7%）的额外原油收入自动划转给各州。另外，国际价格上升意味着国内燃料补贴增加（约占GDP的0.6%），而考虑到通胀压力，政府并不愿意调整补贴规模。综合各方因素，可用的原油收入总计约相当于GDP的1%，这笔收入可以将2008年的未偿还国债余额减少40%，这意味着至2009年全部国债将有望清除。

　　财政计划预算承担了约0.5%GDP的额外调整。大部分调整（GDP 的0.3%）来自非优先的现金和资本开支，剩余的可能来自高于预算的税收收入。苏政府自愿做出额外调整是希望实践重建财政信用和宏观经济稳定的承诺。总体上，2008年财政赤字将呈下降趋势，全年承付额是计划在2%GDP（现金支付制为2.9%GDP），而2007年财政赤字是3.4%GDP。

　　评估小组预期苏丹将执行强势财政改革。为了进一步切实偿还2007年政府欠款余额并预防增加新欠款，近期政府采取措施加强公共财务管理，提高透明度。包括执行限制预算支出控制措施、启动集中内债管理小组以跟踪国债和欠款余额和提供2004-05年财务审计报告给IMF等。

　　货币和汇率政策。货币政策目标在于控制资金流动性过剩时的通胀，以期国际储备和广义货币增长分别达到18%和25%，这将有助于私营部门信贷恢复到约36%水平。政府担忧，如果国债缓慢减持对从紧流动性政策的影响及应对，同时，流动性加快将加大通胀风险。因此，政府重点关注有选择性地注入流动性资金，并密切监控通胀发展趋势，必要时还将重新评估货币政策目标。政府还重申继续执行浮动汇率。

　　金融部门改革。重组和加强银行系统的改革已在进行，对三个问题银行重组取得了进展。恩图曼银行的独立审计已经开始。最近已启动对第二个问题银行的合并步伐，第三个问题银行也提交了现时行动计划，以累积足够的准备金用于降低不良贷款余额、提高资金比率以达到当前的标准。

　　外债问题。2007年外贷条款谈判取得显著成效。2007年新贷款中优惠贷款增加而非优惠性贷款减少，但最近非优惠性贷款有所增加。2008年一季度苏丹政府签了5.22亿美元非优惠贷款合同，包括新的资产抵押债务工具以筹集更多资金用于石油投资建设。政府已在关注非优惠贷款增长，但表明会控制在计划内水平。但苏政府也抱怨优惠性贷款渠道有限，要在重建和平、降低贫困方面取得进展，必须提供外部资金给重要的和平设施建设、发展项目。

　　评估小组对苏丹经济做出总体评价，认为：

　　一、2007年苏丹经济机遇与挑战并存。国际油价高企为苏丹带来巨额收入，使苏丹经济表现出强劲增长。如该地区其他国家一样，苏丹遭受近几十年来少见的洪灾，而且执行各种各样的和平协定、裁军和财政权利分散等仍然是苏丹政府的挑战。

　　二、评估显示苏丹经济运行一直表现不均衡。有利一面，政府采取大胆措施停止免税政策，扩大税收基础、执行GFSM2001框架以提高透明度和及时监控国债余额。不利一面，拖延或未完全执行有关公共金融管理结构基准的改革，导致累积了较大幅度的国债余额。

　　三、最近执行的关键性改革，是苏政府对评估小组释放的履行承诺的强烈信号，尤其高效成立集中债务管理机构和执行支出控制措施等。而且，启动对恩图曼银行的独立审计，使重组该银行和恢复金融系统信用迈出第一步。

　　四、2008年计划关注财政清理和降低国债余额。评估小组欢迎苏丹减少一半国债余额，这对恢复财政与金融信用和增强经济增长前景至关重要。然而，根据苏丹财富分配协议，在目前需要转移大部分原油收入给各州的财政系统下，2008年几乎不可能实现国债余额减半的目标。尽管如此，苏政府顶住额外的随意开支压力，密切协调中央银行出台政策以防止因偿还国债而导致过多的国内流动性，仍然是至关重要的。

　　五、执行货币政策很可能面临国际商品价格上升的挑战。一方面，持续的非石油经济增长需要银行系统有足够的流动资金，以保证私营部门进一步恢复信贷。另一方面，持续通胀压力下需要保持宏观经济稳定。相应地，由于目前政府支出提高明显（包括对各州的转移支付）束缚了国债清减，密切监控物价水平和提高中央银行与财政部之间的协调以保证国债清减就显得尤为重要，甚至必要时调整货币政策目标。更大的汇率弹性将有助于缓冲外部经济带来的冲击。

　　六、需要改革财政以提高收入基础。苏丹迫切的发展需求需要更努力地提高政府财政收入来加强基础设施建设。最近苏丹采取了一些重要措施，提高政府财政收入和增加透明度。特别是取消免税期的决定，反映政府取得的显著效果。如果这一势头能持久，政府将有更大的税收收入。但从中期看，政府需要做更多努力去解决过去几年来，伴随不断上升的各州转移支付所造成的财政空间流失，以及各州和各地方的税收征收下降问题。

　　七、持续经济增长需要加强银行部门管理。除了三个问题银行之外，大部分商业银行在减持非优惠性贷款和加强收支平衡方面都取得了进展，这些进展应该随着政府解决过度债务支付而加速进行。评估小组同时敦促政府在独立审计的基础上推进银行部门的结构重组。

　　八、需仔细监控非优惠性借款水平。2007年苏丹非优惠性借款大幅下降，但2008年又大幅增加。除了1亿美元伊斯兰债券外，最近发生的非优惠性借款大部分来自发展中机构。评估小组敦促政府最大限度减少非优惠性借款，因这类借款将进一步减弱债务的持续性并延迟保障债权人参与减债行动的进程。

　　九、评估小组相信，该评估计划除了非优惠性借款外，都达到了IMF较高信用部分的标准限制。

　　十、苏丹经济前景看好，但重要风险仍存。主要风险仍然是维持宏观经济稳定性的政治解决弱化，特别是在即将到来的大选之前。财政运行方面的不利风险仍是洪灾相关的开销约束，以及大量和平协定中承担的义务。而世界粮食价格上涨给通胀带来挑战，需谨慎执行货币和财政政策。