《农业贸易》（Agritrade）去年10月刊登一篇论文，对世界棉花发展状况进行解读，其中特别论及非洲产棉国面临的各种问题和挑战。

一、基本情况

文章认为，全球棉花市场被亚洲国家和美国统治，因为亚洲国家是棉花生产、消费和进口的主要聚集地，而美国仍然是棉花的第一出口大国。自2005年以来，印度棉花产量剧增，从净进口国一跃成为净出口国。由于政策扶持，加之贴近主要市场，该国必将变成其他非加太国家的主要竞争对手。目前，非加太共有29个产棉国，总产量仅占全球棉产量的5%，但出口却占11%，原因是这些国家纺织业极不发达，加工能力有限。不过从经济和社会角度看，种棉对上述国家十分重要，特别是棉花4国（贝宁、布基纳法索、马里和乍得）。反观欧洲，欧盟国家不但棉花消费少，而且产量也非常低，只有西班牙和希腊还在种植棉花。根据欧盟共同农业政策，种棉可享受35%的补贴，此举的结果是扭曲公平贸易，人为压低市场价格。不过，鉴于欧盟棉花出口量不大，补贴的副作用远远低于美国。

欧美的补贴政策已经受到世贸成员国的坚决反对，正义的呼声得到越来越多的共鸣。棉花4国呼吁国际社会承认棉花种植对于众多的最不发达国家发展经济、减少贫困具有战略价值，要求发达国家逐步直至全部取消生产和出口补贴，呼吁世贸组织为最不发达国家设计过渡性安排，以补偿收入损失，直到其他国家完全取消各种补贴为止。但至今，世贸组织对此鲜有进展。

不过，有一个双边案例值得注意。2002年，巴西向世贸控告美国对棉花进行补贴，世贸组织作出了有利于巴西的裁定。为避免世贸规则规定的自动启动制裁程序，巴美双方达成协议，规定美方每年向巴方支付1.47亿欧元，用于提供技术支持，补偿损失。非加太国家认为，此种协议只会强化不公平待遇，损害其他产棉国利益。

2005—2010年，由于棉价持续疲软，12个非加太主要产棉国的棉花产量下降了近35%。此后，棉价突然暴涨，但很快消失，导致各方针对经济和资金皆为不利的情况只得谨慎行事。

近年来，非洲国家为改善生产、增加收入也出台了一些措施和倡议，例如在坦桑尼亚实施了合同农业倡议，成立了农民企业集团，以强化农民组织结构，增强农民在供应链中的谈判地位。非洲还成立了棉花生产者协会和棉纺工业联合会，目的在于促进非洲纺织和服装业发展。其他倡议还包括区别生产、保证质量、公平贸易、供需平衡、开发绿色棉花、产地认证等。

法国开发署自2008年以来开始在中西非国家实施一个470万欧元的项目，旨在实现棉花生产和销售平衡，并推广绿色棉花种植。

二、最新发展

世界棉花产量在连续3个收获季减产、库存骤降后从2010/11年度再次窜升，到2011/12年度进一步放大，导致供大于求约300万吨。受全球经济危机影响与合成纤维的加剧竞争，棉花消费量不断下降，棉花价格也从2011年的227美分/磅下降到2012年的70美分/磅。

（一）产量恢复，价格攀高。2011/12年度，世界棉花产量达到近5年来的最高峰，其中中国、澳大利亚、巴基斯坦和土耳其增产明显，美国有所下降。2010/11和2011/12两个收获季全球棉花增产22.5%。据初步估计，2012/13年度棉花总产量将下降6 -7%，主要原因是棉价下跌，而种粮更具吸引力。主要产棉国产量（中国-10%、印度、巴基斯坦、巴西和土耳其）全部下降，而美国由于种植面积减少，产量有可能增加11%。

（二）经济危机打击消费。全球棉花消费量继2008年金融危机后有所增长，到2010/11年再度紧缩，原因是棉价居高不下，加之2011/12年经济危机，纺织品需求受到抑制，全球棉花消费下降了10.5%，预计2012/13年有可能反弹（4%）。理由是棉花价格持续走低，比合成纤维更有竞争力，世界经济恢复增长。但不利因素是棉花产量不断扩张，库存有增无减，需求跟不上供给。美国农业部预测，中国棉花消费量将下滑2%，需求总量约4,000万包，达到8年来的最低水平。而印度、巴基斯坦、土耳其和巴西将提高6-7%，泰国提高22%。

（三）世界棉花贸易走势。2009—2011年，全球棉花出口维持在760-780万吨之间，此后达到920万吨。但国际农业信贷联合会认为，2012/13年度棉花出口将回归到原来的水平即760万吨，下降18%。因为2011/12年的增长并非反映实际需求增加，而是中国进口增加了两倍，其他国家相反下降了18%。2012/13年，中国进口将下降一半，其他国家可能增加18%，达到756万吨。美国和法语非洲国家基于产量扩大出口有可能增加，而其他棉花出口国可能下降，因为产量减少，出口竞争激烈。

中国作为全球最大的棉花生产国、消费国和进口国对世界棉花市场的影响举足轻重，特别是面对近年来起伏动荡的形势其作用尤为明显。中国首次实行高于国际价格的收购最低保护价政策，重新构建国家棉花储备。2011/12年，中国棉花进口翻了一番，达到500万吨，占全球进口总量的55%。但这并不表明中国内需增加，而是政府的政策所致，目的在于维护国内和国际市场价格，消化、减少全球棉花供应量，扩大国际贸易。2012/13年，中国棉花库存预计达到600万吨，增长3倍，进口量可能下降。但中国政府宣布，将继续实行价格保护政策，棉花即交即收，继续扩大库存。

印度在某种程度上对国际棉花市场也有一定影响。像2010年一样，2012年3月，印度决定暂停棉花出口，之后很快解禁。

（四）价格波动。2010年，棉花价格翻了一番，到2011年3月更是达到227美分/磅，创美国南北战争以来的最高水平。拉高棉价的主要因素是：2009/10年，棉花产量连续4个收获季低于消费量加库存，其中库存下降25%，连续7个收获季保持低水平。在此情况下，消费反弹快于预期，特别是在亚洲，导致供货紧张，加之巴基斯坦发生自然灾害更加剧了供需矛盾。2011年4月以后，随着需求放缓，棉价回落，到2011年底已降至100美分/磅以下。过高的棉价不断刺激生产国扩大面积，提高产量，因为种棉比种粮更有利可图。但到了2012年第一季度，棉价持续走低，已接近70美分/磅。尽管供大于求是棉价走低的根本原因，但也有其他外部因素，如欧元区危机和美元强势。当然，中国政策也会决定棉价走势。

2010年和2011年，国际棉价激烈跳动使整个棉花界（生产、销售、纺织）焦虑不安，资金异常短缺，导致终止合同的案件急剧增加。仅2011年一年仲裁案子就达到创纪录的242件，比常年平均增加了5倍；据国际棉花协会统计，2012年上半年新增案件135件。

（五）欧洲棉业情况。2010年，价格驱动使欧洲棉农扩大了种植面积，2011/12年度产量达到35.2万吨，增产40%，出口30.4万吨，增加9.3万吨。据美国农业部预测，2012/13年度欧棉产量可能与上年度持平；而国际农业信贷联合会则认为，欧棉产量将下降10%，出口下降1.7%。

欧元区危机导致区内多数国家经济困难，特别是产棉国希腊。在此背景下，关于修改棉花补贴的讨论有可能搁浅。希腊棉花产量占全欧的82-85%，占希农业的8%，涉及就业7.5万人。

欧共体曾建议，要求强化共同农业政策中有关“安全网”方面的措施，特别是要扩大在某些敏感地区的扶持保护范围。这就意味着棉花补贴不但可以保持“现状”，而且当市场发生不正常情况时还可提供特殊支持的权力似乎也予以保留。世贸组织在审查欧盟贸易政策时发现，欧盟的农业扶持力度相当可观，2009年扶持资金占农业产值总额的1/3左右。如果说从价格补贴过渡到生产补贴可以减少扶持金额的话，无论如何补贴都在欧盟农业发展中占有重要地位，其中包括棉花补贴。

（六）非亚太国家棉花发展情况。与欧洲一样，价格因素推动非洲棉农扩大了种植面积。2011/12年度，非洲棉花产量（包括埃及）增长40%以上，达到144.8万吨，出口100万吨，增长13%。非洲棉花产量重占世界的5.3%，出口占11%。

1、法语非洲国家。2010/11年度，西非棉花产量并没有像预期的那样因价格提高而增加。分析其中原因，除了气候不利，还包括接连5年的棉花危机所产生的负面溢出效应依然存在，由此导致棉花合作组织大幅减少，棉花公司拖欠支付积累严重，化肥、农药使用量越来越少，扶持政策荡然无存。此外，由于种棉以家庭模式为主，棉农很难对市场做出及时反应。

尽管如此，西非经货联盟国家2011/12年度棉花种植面积增长20%，棉花产量达到139万吨，增长47%。其中科特迪瓦增长46%，马里增长83%，多哥增长153%。但总的看，虽然棉花产量有所增长，但并未达到预期目标，主要障碍是天气因素。马里雨水偏少，50万吨计划目标没能实现（实际完成44.5万吨）；布基纳法索发生农民抗议和毁田运动，加之天气不利，棉花总产41.4万吨，增长24%；塞内加尔没能充分动员棉农积极性，种植面积减少，棉花产量仅增长8%。

展望2012/13年度，国际农业信贷联合会预测，法语区国家棉产量还可能增长7%。因为相关棉花公司承诺继续维持原有较高收购价，并提供化肥和农药补贴，尽管这样做有可能使公司财务状况恶化。随着政局稳定和经济恢复，科特迪瓦将坚持棉花振兴政策，预计棉花产量可能会达到30万吨，超过贝宁稳居第三的位置。贝宁2011/12年度棉产量17.4万吨，增长27%；但2012/13年度开局不利，国家和私营企业就化肥供应权争夺激烈，政府认为私企采购和销售存在舞弊，管理不善。马里虽然也受到政局影响，但将继续坚持50万吨的发展目标。

2、东南非国家。该地区棉花已经实现了自由化，因此对市场反应比法语区国家更加迅速。2011/12年度，东南非棉产量增加了41%，其中坦桑尼亚和赞比亚翻了一倍；但2012/13年度可能下降13.5%。棉价最近两年大起大落，影响广泛，在坦桑尼亚、赞比亚和津巴布韦，棉花种植和加工双方对立与冲突日益严重。2011/12年度，棉花加工企业高价收购棉花，而如今收购价暴跌，棉农拒绝接受。对此，津巴布韦于去年7月决定由政府出面，成为棉花的唯一收购人，但该项政策能否长期坚持的可行性不大。在赞比亚，价格谈判宣告失败，今后棉花收购价将随行就市。而在坦桑尼亚，虽然谈判取得了成功，但收购价定价过高，棉花加工企业很难承受。

埃塞俄比亚自2010年实施的政策表明，非亚太国家很难控制棉花业的整个价值链。根据该国5年发展计划，纺织工业成为主要增长的行业之一，同时还规定了优先发展棉花种植业，将棉花产量从2011年的6万吨提高到2015年的20万吨。为此，计划向投资人供给土地约260万公顷，而目前仅有5%。棉价和内需预期双高导致埃塞政府于2010年宣布禁止棉花出口。2011/12年度，棉花产量达到7万吨，但内需不足，本国纺织业只能消化2.2万吨，棉农库存不断增加，政府被迫于2012年取消了出口禁令。

（七）世贸组织有关棉花工作的进展情况。应该说，至今毫无进展，但以棉花4国为首的非洲国家并没有气馁，他们于2011年11月提出了一项“保持现状”的建议，要求美国和欧盟将棉花补贴规模冻结在当前历史最低水平以内。由于去年国际市场棉价较高，欧美支付的补贴因此较低。该建议有可能为陷入僵局的谈判找到出路，但要达成共识依然困难重重。非洲国家还在继续采取各种宣传攻势，为棉花问题说项。比如，棉花4国于2012年6月前往美国游说；非亚太国家第95届部长理事会坚持向欧美施压，要求其减少棉花补贴；棉花4国也不断在世贸组织及多哈回合谈判中据理力争。

无论欧盟还是美国，有关农业问题的讨论都是在面临内部财政压力的状况下进行的，这似乎更有利于减少补贴。根据美国2012年农业法案，财政预算削减至少230亿美元；此外，美国还将放弃直接补贴政策，转向建立保险制度包括收入险和收成险。该保险制度更趋于市场化，由被保险人根据意愿自主选择。

根据国际农业信贷联合会统计，2010/11年度全球棉花工业补贴总额约17亿美元，2009/10年度为38亿美元，2008/09年度为63亿美元，补贴形式包括棉花生产、关税保护、收获保险、最低保护价和出口补贴。2010/11年，全球有5个国家支付补贴，上年度有7个国家；平均补贴金额为5美分/磅，上年度为14美分。2010/11年度，美国支付补贴总额为6.5亿美元，同比减少5亿美元，每磅棉花补贴7美分，减少12美分。国际农业信贷联合会调查发现，在过去的14年里，美国支付补贴最高的年份是2004/05年度，补贴金额高达39亿美元，相当于每磅棉花补贴35美分；中国支付的补贴从2009/10年度的20亿美元下降到2010/11年度的3.27亿美元。

在欧洲，欧盟共同农业政策对希腊和西班牙两个棉花生产国的棉花补贴政策有所变化，将降低最高种植面积的内容纳入共同农业政策。根据国际农业信贷联合会统计，2010/11年度希腊获得欧盟的直接补贴为2.76亿美元，相当于每磅70美分；西班牙为9,200万美元，相当于每磅93美分；土耳其支付补贴约3.23亿美元；巴西9,900万美元；哥伦比亚900万美元；印度采取贷款免债和化肥补贴政策，具体金额不详。

三、非洲面临的挑战和机遇

（一）必须提高竞争力和附加值。除了补贴造成国际棉花市场价格扭曲之外，法语非洲国家还面临非郎与欧元汇率平衡的问题。非洲棉花产业急需提高自身竞争力和可持续发展的能力。印度经过10年的努力从棉花进口国变成出口国，也同时成为非洲国家的强有力竞争对手。此外，非洲还面对美国的强大竞争，因为美国棉花主要用于出口。随着竞争加剧和对棉纤维质量要求越来越苛刻，非洲棉花内在质量好、手工采摘等原本优势正在因病虫害问题而受到削弱。非洲棉花协会5年发展计划已将此问题列为主要议题，目标是到2015年彻底根除棉花病虫害。为此，非洲棉花协会与非洲棉花生产协会于2011年12月签订了“质量章程”，并编写了操作程序手册。同时，还向棉花主要进口国中国、孟加拉、越南、土耳其、印尼和泰国派出了工作组，了解用户要求。此外，国际农业信贷联合会和初级产品共同基金两家共同出资，在马里和坦桑尼亚建立了两个区域棉花技术培训中心，推广棉花质量检测技术手段和交易标准化，旨在促进棉花质量关键参数信息的透明度和客观性。

长远看，要提高非洲棉花附加值，减少对国际市场的出口依赖，其根本出路在于发展本国加工业和纺织业。西非经货联盟制定的“棉纺时间表”雄心勃勃，计划到2020年将棉花的加工比重提高到25%。但目前情况并不乐观，原有的46家纺织厂现在仅有12家还能维持生产，总计只有5%的加工能力。东非国家的棉花加工能力相对高些，能达到15%；中印等国也会加大投资，提高加工能力；中方还宣布，鼓励企业到非洲投资办厂。有些投资已经启动，如在尼日尔、斯威士兰、肯尼亚和贝宁。

（二）美欧农业政策。美国的《2012—2016农业法案》对减少补贴、推进世贸组织棉花谈判至关重要，因为美国补贴占比最大。欧盟的补贴虽然单位金额较高，但总体影响有限。欧盟还有机会对棉补问题做出表率，继续推动农业扶持制度改革，消除对欧盟农民补贴与本国生产之间的直接关系。为此，欧盟已被要求展示领袖风范，带头谈论棉花补贴问题，并修改相关政策。