一个园区能否形成企业的集聚，是企业效益最大化选择的结果。为了吸引企业投资，各地政府都利用优惠的地价和优惠的基础设施来降低企业运行成本，还通过税收优惠来间接增加企业利润。优惠政策是决定各类园区和开发区招商引资能否成功的重要因素。但是，政府的招商引资优惠政策如果要作为一种对任何企业普惠的政策，很有可能造成企业集聚行为与产业组织的割裂，也就是任何招商引资的优惠效应仅仅反映到了进入工业园区的单个企业，而不是与企业相关的产业组织。招商引资政策提供的是直接的要素和优惠价格，如土地、税收、配套资金等。优势区位的企业在园区内部和外部，并没有生产、销售上的纵向和横向的分工与合作联系，由此产生了工业园区的外部经济区位与产业组织割裂。工业园区的产业组织基础是在长期演变的过程中形成的，而推出优惠政策的预期是要在短期内形成企业在工业园区的集聚，长期的产业组织演变与短期的政策效应本身有着不可调和之处，这也是工业园区政府行为与企业行为之间的矛盾，无论用什么样的政策和手段，两者之间的矛盾却是永恒的，差别就在于两者之间的权衡。

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